近年来中央提出“谁来种地”、“地怎么种”的重大问题,2013年中央一号文件的重大主题之一就是培育新型农业经营主体。江苏省委书记罗志军在全省农村工作会议上强调:“要采取更加有力的扶持政策,大力发展一批以专业大户、家庭农场、农民专业合作社为代表的新型农业经营主体”。江苏省省长李学勇在2013年政府工作报告中提出:“创新农业生产经营体制,发展农民专业合作和股份合作”。在深入调查研究的基础上,笔者对苏南现代化示范区现代农业提出三项改革创新的建议:即“农村土地流转制度的改革创新,农业扶持政策的改革创新,农民合作社分配制度的改革创新”,概括为“两个加大,一个导入”。
    加大农村土地流转制度的改革创新,为新型农业经营主体打造良好的发展环境
    在江苏省,笔者看到一批生机勃勃的专业大户、家庭农场、农民专业合作社以及龙头企业,总的印象是在江苏省委、省政府的领导下,江苏各地对新型农业经营主体进行了积极探索,江苏对中央提出的“谁来种地”、“地怎么种”作出了较好的探索和回答。以张家港为例,农村居民人均纯收入达到2万元,1/3的村集体经济总收入超过1000万元,95%的农村工业企业进入工业园区,92.5%的承包地实现了规模经营,57%的农民实现了集中居住。
    之所以出现这种良好局面,关键是江苏省围绕土地流转制度进行了积极的工作创新。江苏省先后提出的“三集中”(工业向园区集中、土地向规模集中、人口向社区集中)、“三置换”(集体资产置换成社区股权、承包经营权置换城市社保、宅基地权置换城市住房)、“三大合作”(专业合作、土地股份合作、社区股份合作),核心的问题都是聚焦在土地流转制度上的创新,为农业、农村经济发展创造了一个较好的政策环境,现在到了收获期,收获的重大成果之一就是涌现出一批新型的农业经营主体。以“三大合作”为例,其充分显示的深刻内涵现在越来越清晰,农民专业合作有效地提高了农民组织化程度;土地股份合作,通过土地承包经营权的流转,较好地提升了农村经济发展中“统”的成分,实质上是完善党在农村统分结合的基本经营制度;社区股份合作实质上是在探索新阶段农村集体经济新的实现形式。这些围绕土地流转制度的不断创新,更为中央政策的制定提供了很好的样本。
    回顾这些过程的目的,就是建议在过去工作的基础上继续加大农村土地流转制度的创新。这次笔者在基层接触到一个具体问题,即中央和江苏省委文件提出花3-5年时间,开展农村承包土地的确权工作,解决承包地多年来“四至不清”的问题。该项工作的具体要求,在东部沿海,以及发达地区可能面临着工作的创新,因为由于工业化和城镇化的快速推进,由于土地流转集中整治的原因,土地的地形、地貌已发生很大的变化,有些地方已面目全非,在基层,特别是苏南一些地区又率先提出了“确权到田,或确权到股,或确权到利”(能够做到田块四至清楚的地方,确权到田;难以落实到四至的田块,可以股权或利益的形式保护农民土地承包经营权益)的积极思路,值得进一步研究和推广。这种做法,本质上也是进一步完善农村家庭承包经营制度,从过去实物形态分地转变为价值形态持股。
    加大农业政策扶持力度的改革创新,把新型主体打造成现代农业和农村经济工作的基本载体
    改革开放以来,农业补贴政策基本上是普惠制,从免征农业税到粮食直补、良种补贴、农机补贴、农药、化肥等生产资料的补贴,这些补贴无疑对鼓励粮食生产,保障粮食安全发挥了一定作用。但在现实中,这类农业补贴政策优惠往往附着在土地承包经营权上,当发生土地流转情况时,享受政策补贴的通常不是实际的粮食生产者,而是坐享租金的土地流出方。而且,随着附着在土地承包经营权上的政策优惠日益增加,阻碍农村土地流转的副作用日益凸显,促进土地流转和规模经营的制度性障碍越来越大。换言之,现行普惠制的农业补贴政策,一方面对激励粮食生产的效力已大打折扣,另一方面,对促进和鼓励土地集中、实行规模经营形成政策逆向调节。
    在普惠制的基础上,要继续加大对新型农业经营主体的扶持。这是世界上很多国家农业制度的一个重要经验,世界上很多国家农业的历程是:农业时代,农业兴旺;工业化城市化发展阶段,农业相对出现一些衰败;农业走向复兴,关键是靠新型农业经营主体,靠职业农民。笔者分析,将来中国的新型农业经营主体,要充当农业、农村经济的三个角色:是现代农业的生力军,是农民合作组织的牵头人,是党和政府联系广大农民的桥梁和纽带。
    因此,建议江苏省在农业普惠制的基础上加大对新型农业经营主体的扶持力度,通过贴息、补助、奖励等形式,支持新型农业经营主体兴建生产服务设施、建设原料生产基地扩大生产规模、推进技术改造升级、建立科技研发机构等。这次在张家港调研,一个大户已在准备采购粮食的烘干机,笔者作为从事农业工作多年的同志,听了很兴奋,多年前,农民采购农机可能想也不敢想,改革开放后,从拖拉机、收割机、插秧机,现在已经发展到购买烘干机。
    在农民合作社导入“二次分配”,让新型主体逐步与广大农民结成利益共同体
    现在到农村去,看到的一个大体模式是,在一个土地股份合作社,农民从中的收益是土地流转费,再加上打工的收入,极少数的提到与农民开展“二次分配”。在土地股份合作刚兴起时,江苏省苏南地区首先提出,为防止农业企业破产,不管在什么情况下首先要确保农民利益,所以就提出和产生了一个土地流转费。这种情况,受到不少质疑,认为这种股份合作制有点“四不像”,这种质疑是有道理的。
    因此建议在这个基础上做出一个积极引导,引导农民合作社分配制度的改革创新,即新型农业经营主体今后要逐步做到在流转费用、打工费用的基础上,逐步向农民实施“二次分配”,这就具备了股份合作制的雏形。这既是导向,也是对新型农业经营主体的要求,通过“二次分配”,让新型农业经营主体与广大农民结成利益共同体。从长远看,这是一项战略,是防止农村两极分化、引导广大农民共同富裕的战略,也是一项促进农村长治久安的基本战略。
    培育新型农业经营主体是今年中央一号文件的重大主题,是现阶段农业农村经济发展的一个新兴话题。江苏地区探索新型农业经营主体的建设也是一路走来,从改革开放后的专业大户、农村经济人、三资开发农业、入世时的市场竞争主体,农业三大合作、职业农民,一直到中央明确提出的专业大户、家庭农场、专业合作社。新型农业经营主体创新是推进现代农业建设的核心和基础。加强新型农业经营主体建设,本质上是在激活农村和农民自身的活力。鉴于此,笔者提出以上建议,目的在于着力培育新型农业经营主体,打造江苏农业经济新的升级版。(作者刘立仁 系江苏省人民政府参事、江苏省农业经济学会会长)