乡村旅游、农村电商、设施农业……近年来，农村新产业新业态发展方兴未艾，用地问题是反映比较集中的一个需求“痛点”。为有效解决这一问题，国土资源部、国家发展改革委去年12月联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（以下简称《通知》）。保障农村产业融合发展是否意味着大量新增建设用地？做好用地保障应坚守哪些底线？国家发改委及国土资源部有关负责人进行了解读。
不意味着要大量新增建设用地

    《通知》明确提出“发挥土地利用总体规划的引领作用”“因地制宜编制村土地利用规划”，并围绕计划指标安排给出了有针对性的政策红利。

    在规划方面，充分适应农村地区地域广阔、布局分散的特点，允许预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。考虑到各地自然条件和产业特点差异较大，《通知》提出由省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强规划实施监管。

    国家发改委有关负责人表示，《通知》体现了用好增量和盘活存量的有机结合。为了鼓励盘活存量建设用地，明确对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县地区，有关地方可给予新增建设用地计划指标奖励。

    国土资源部规划司司长庄少勤强调，保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量新增建设用地。必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，有效保护农业综合生产能力、农村风貌和生态环境。

    近年来，各地设施农业发展速度很快。但是，由于设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，也成为管理难点。既存在现有设施农用地范围难以满足实际发展需要，也出现一些地方借设施农用地名义违法用地的情况。

    《通知》进一步扩大设施农用地范围，将农业生产的配套设施由“规模化粮食生产”延伸为“规模经营必须兴建”范畴。如蔬菜种植等农作物种植园的看护类管理房用地，临时性烤烟等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地。

    同时，针对一些地方“钻政策空子”、借设施农用地名义实施违法用地的行为，《通知》从三方面强化用地监管：一是明确省县两级职责，规定省级国土部门管理重点为设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及结束使用后要保障恢复原状；县级国土部门负责具体监管事务。二是发挥群众监督作用，降低监管成本。首次提出县级要设立设施农用地标示牌，接受公众监督。三是注重设施农用地信息化建设和管理，提高监管效率。将设施农用地信息纳入综合监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止设施农用地“非农化”。

    农村一二三产业融合发展，在土地利用方面体现出的重要特点就是复合性和多样性。《通知》坚持绿色发展理念，推进农村产业深度融合和土地复合利用。

    明确因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。
    鼓励土地复合利用，对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能。