近日，中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（简称《方案》），强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。
全面深化宅基地制度改革的新一轮部署
《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。
2015年初，中央对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出统一部署，经过四年的试点，各项改革均取得了积极成效。
但三项改革横向比较，集建地入市改革成效最为显著，征地制度改革也取得了较大进展，宅基地制度改革则显得相对滞后。
试点工作启动以来，宅基地制度改革先后经历了期限延长、联动探索、范围拓展等不断深化的过程。
从改革实践看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面开展了一系列探索，取得明显成效。但是在放活宅基地和农房使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则显得步伐缓慢、力度不够。
实际上，前几个方面工作主要是从规范管理角度展开的，而从制度变革的意义上讲，后者才是宅基地制度改革的重头戏。
特别是宅基地“三权分置”改革思路确立后，如何在落实所有权、保障承包权基础上，合理放活使用权，已经成为宅基地制度改革的关键。《方案》出台，意味着将在总结此前改革经验的基础上，对全面深化宅基地制度改革作出新一轮部署。
宅基地使用权需进一步放活
宅基地制度改革的一个总体背景是城镇化条件下城乡人口布局的深刻调整。如今，我国城镇化率已经达到60%，农民工总量已经达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。
根据我们的调查估算，外出农民工中绝大部分一年要在城镇居住10个月以上，对这部分人而言，农村的房子已经不具有实际的使用意义。同时，各地村庄的农房空置率普遍在20%以上，部分地区甚至超过40%，已经出现了一批不折不扣的“空心村”。
在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展的角度，还是从强化乡村振兴制度性供给的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和农房使用权都已经迫在眉睫。从当前实际看，深化宅基地制度改革有以下几个关键的着力点。
第一：实质性启动宅基地“退出权”改革。绝大多数的农业转移人口具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。此项改革中央早有部署，但由于退出范围、补偿资金、承接主体等方面的约束，改革实际上没有真正破题，这是新一轮改革的一个重要突破口。
第二：探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，哪一项都不可能单兵突进。如果强行将宅基地与集体经营性建设用地分开，地方可能会通过种种“手段”将宅基地纳入集体经营性建设用地范畴。
由于对这类行为进行监管的成本很高，实际上难以实施。新一轮改革中，需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序，增强改革的系统性、整体性与协同性。
第三：探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的多种模式。可以考虑赋予地方一定的改革自主权，鼓励各地在利用主体、利用机制方面大胆探索，支持各地根据自身的区位特征、资源禀赋、产业基础等条件，选择适合本地实际的利用模式，并给全局性改革提供有益经验。
把维护农民权益作为一条不容触碰的底线
宅基地和住房是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，宅基地制度对于维护国家稳定大局具有基础性意义。
正是鉴于这一制度的特殊性，中央确定的宅基地制度改革方针一直是“稳慎推进”。无论宅基地制度怎么改，都要把维护农民权益作为一条不容触碰的底线。
所以，改革过程中，应注意从以下两个方面保障农民权益。
第一，建立宅基地退出和流转的市场定价机制。各地的宅基地退出和流转中，大多数情况下都是由政府进行定价。这一做法的一个弊端是缺少市场价格参考，价格定得无论高低，都不具有无可置疑的正当性。只有建立市场化的交易和定价机制，农户在宅基地退出和流转中的权益才能够得到根本保证。
第二，严格控制村庄搬迁撤并的范围和程序。在城乡人口布局大变动、大调整的情况下，势必有一部分村庄需要搬迁撤并。这一点无可置疑。但必须注意的是，当前需要进行搬迁撤并的主要是偏远地区的空心村和小规模村庄，核心目的是解决公共服务供给效率问题。地方操作中，不宜随意扩大范围。在绝大多数村庄，改革还是要扎扎实实地从每一幅宅基地的退出流转做起。
陈明（中国社科院政治学研究所“国家治理体系与治理能力现代化”项目执行研究员）
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