四川省社会科学院  郭晓鸣、卢瑛琪

 

2023年中央一号文件正式发布，这是党的二十大召开之后的首个中央一号文件。相比于往年，今年中央一号文件的章节数量较多，其中值得关注的是，文件第六章节聚焦到农民增收致富渠道的拓宽，并从农民就业、农业经营、财产权益三方面进行了部署。

 

 

农民问题是我国推进中国式现代化建设的基本问题，农民问题的核心是农民利益，而农民利益的关键是农民收入。党的十八大以来，党和政府始终高度重视增加农民收入，通过强化现代农业和统筹城乡发展、全面推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略等一系列重要战略举措，实现了农民收入稳定增长，不仅有效保障了我国农业农村发展的基本稳定，而且在关键时期成为我国应对疫情之下极为复杂的国内外形势的重要支撑。但是必须清醒地认识到，由于我国现代农业高质量发展面临的挑战依然严峻，实施乡村振兴战略的体制和政策约束仍需不断突破，在现有基础上进一步有效保障农民持续增收是一项极为艰巨的任务。党的二十大在科学研判国内外复杂形势基础上对我国三农发展进行了新的战略布局，提出了加快农业强国建设的新的历史任务，强调必须进一步“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道”。因此在新的历史时期，应当把农民增收问题放在国家战略全局的高度上加以认识和把握，必须深刻理解增加农民收入的重大现实需求和紧迫性，系统分析农民增收仍然面临的主要困难和挑战，全面深化改革，突破关键瓶颈，创新实现路径，全力开创促进农民收入持续稳定增长的崭新局面。

 

 

实现农民持续增收 具有重大现实需求

 

 

促进农民增收，不仅直接关系巩固脱贫攻坚成果，提升农民生活水平，保障农村社会稳定。更重要的是，促进农民增收还与建设农业强国、实施乡村振兴、实现共同富裕和全面推进中国式现代化建设密切相关。

 

 

首先，实现农民持续增收是建设农业强国的基本要求。农业强国是社会主义现代化强国的根基，推进农业强国建设，必然意味着需要更大力度改善农业基本条件，提升农业装备水平、变革农业经营方式、优化农业支持政策，以此推进具有中国特色的农业现代化进程。在此过程中，农民是最重要的发展主体和利益主体，需要构建广大农民的主动参与机制。我国农业强必须首先农民强，农业现代化必须依托农民现代化予以支撑。因此，农业强国建设应当坚定不移地坚持以农民为中心的战略取向，始终把增加农民收入作为核心目标，通过全力推动农民增收显著提升其生产投资能力，确保广大农民在优势特色产业发展、农业多功能拓展、农业全产业链延伸和一二三产业融合中能够充分参与并合理分享，从而逐步成长为中国式农业现代化建设的重要基础力量。

 

 

其次，实现农民持续增收是乡村全面振兴的重要内容。全面振兴乡村是我国处于新的历史方位所决定的重大战略选择，改革开放以来我国农业农村虽然实现了突破性发展，但由于历史矛盾和现实约束相互交织，使得我国农业在持续增长中越来越难以满足不断增长的优质安全农产品需求，乡村在不断改造中面临越来越大的保有良好生态环境的巨大压力，农民在收入日趋多样化的同时实现稳定增长的难度不断加大。乡村振兴战略正是在这样的背景下提出并加以实施的。因此，乡村振兴的战略指向就是以农业农村优先发展和城乡融合为关键支撑，重点解决乡村发展的突出问题，补齐现实短板，破解重大难题。就现实而言，全面振兴乡村的重点任务既包括有效巩固脱贫攻坚成果，坚守防止规模性返贫风险底线，又包括实现农业提质增效，切实促进农民持续增收，还包括改善农村人居环境，提高乡村治理水平。因此，广大农民是乡村振兴的关键主体，确保农民愿意参与和有能力参与是夯实乡村振兴基础的重中之重。聚焦农民增收本质上就是乡村全面振兴的根本要求，只有促进农民收入持续增长，有效提高农民生活质量，才能充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，从而构建起全面实现乡村振兴战略任务的强大内生动力。

 

 

再次，实现农民持续增收是共同富裕的核心目标。共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。在脱贫攻坚和全面小康取得决定性胜利后，我国新时代新的奋斗目标转变到解决发展不平衡不充分问题和实现全体人民共同富裕上来。在当前多种发展不平衡不充分因素中，最典型最具代表性的仍然是城乡差距，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，重点是要让农民富裕起来，难点在如何实现农民持续增收。虽然近年来我国城乡收入差距已呈现逐步缩小态势，但从绝对值看，城乡居民收入差距依然较大并且趋于增加，实现共同富裕仍然面临缩小收入差距的巨大压力。更需要引起重视的是，不仅农村居民中低收入群体的数量仍然较多，而且城乡之间在就业、教育、社保、医疗、养老等各方面也存在较大差距。因此，高度重视促进农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，是推动共同富裕的重要任务和核心目标。

 

 

最后，实现农民持续增收是国家稳定发展的根本保障。当前新冠疫情的影响短期内难以消除，经济下行的压力依然较大，保城乡就业和保农产品供给安全的任务十分艰巨。在此背景下，我国适时启动了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新的发展战略，其核心要义是面对不稳定不确定的外部形势，坚持以我为主，以稳步扩大内需为战略基点，推动我国经济增长能够稳定有序和攻坚克难。需要特别指出的是，基础设施与公共服务发展相对滞后的农村区域，以及收入水平相对较低的农民群体，一方面是扩大内需实现国家稳定发展的巨大潜力所在，另一方面又是亟待突破的最大难点。正是因为农民收入总体偏低，消费能力相对低弱，构成了当前扩大内需的关键制约。因此，只有多渠道拓展农民增收途径，提升农民消费需求，才能促进农民实现消费层次、消费结构迭代升级，有效释放农村市场消费潜能。农民富才能国家富，农民稳定方能实现国家安全，持续有效增加农民收入，既是当前实施扩大内需主导战略的关键路径，也是实现国家长治久安的内在要求和根本保障。

 

 

农民增收面临的困难和挑战不容忽视

 

 

改革开放以来，我国农村经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，农村居民基本解决了温饱，生活总体上达到小康水平。但是，我国农业和农村经济的发展仍然相对滞后，农村居民收入增长总体缓慢。值得重视的是，当前我国农民收入呈现出三个方面的重要特征，一是收入来源较为单一。家庭经营仍然是农民收入的主要部分，但收入比重趋于下降。工资性收入快速增长且已居首要位置，但增长趋势明显减缓。转移性收入和财产性收入增长缓慢，在农民总收入中所占比重严重偏低。尤其财产性收入增长乏力，对农民收入增长贡献十分有限。二是农民收入增长具有较强不稳定性。一方面当前农民收入对工资性收入的依赖度不断增大，而宏观经济环境导致的农民工收入不稳定直接导致农民收入的不稳定性加剧。另一方面农业的自然灾害和市场波动互为影响，在农民组织化程度低和防风险机制缺失条件下，农民收入往往会发生较大波动，加剧收入增长的不稳定性。三是农村内部收入结构失衡矛盾比较突出。农村内部高收入和低收入的结构分化问题突出，不仅大量已脱贫人口仍然存在返贫致贫的潜在风险，而且规模更大的低收入群体如何实现长效稳定增收更是一项挑战性任务。

 

 

进一步考察和分析，当前我国农民增收主要面临四个方面的障碍性挑战。

 

 

农业转型升级存在瓶颈制约。尽管通过持续努力，我国对传统农业的改造在原有基础上实现了长足进步，但总体上我国仍然只是农业大国而非农业强国，通过农业产业振兴实现高质量转型升级依然面临着多重障碍：一是生产性基础设施建设仍然总体滞后。高标准农田、农田水利灌溉、耕地宜机化改造等仍是需要重点突破的主要短板，由此导致农业生产效率不高，抵御自然灾害能力不强。二是农业整体竞争力不强。不仅农业全产业链发展不足，一二三产业融合水平较低，直接影响提升农业比较效益。而且优质农产品供给不足和农产品质量安全保障压力加大同时并存，受生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双向挤压，农产品市场竞争力下降问题仍显尖锐，农业增效和农民增收难度加大。三是农业产业同构化蕴藏较大风险。由于普遍的行政化推动，农业产业结构调整中过度规模化现象严重，不仅加剧耕地“非粮化”矛盾，而且在背离市场供求关系基本约束之下必然蕴藏着巨大的潜在风险。四是现有农业经营方式不适应现代农业发展需求。由于大国小农的基本国情，小农户在相当时期内将长期存在，必须加快创新农业经营方式，将小农生产有效融入现代农业体系。但当前新型经营主体和农业生产社会化服务体系总体均面临发展不足、功能缺失、带动力有限的困扰，促进农民增收的作用亟待进一步增强。

 

 

发展要素保障面临多重挑战。现代农业发展的效率提升和效益增进，必须依赖于人、地、钱和科技等发展要素的有效保障，但就现实而言，发展要素保障乏力是当前实现农业增效和农民增收的重要阻滞因素。一是土地经营规模化程度仍然偏低。我国人多地少，土地规模化经营面临严峻资源约束，加之基于公平导向的土地承包制形成的土地细碎化经营格局，进一步构成土地规模性集中的重要瓶颈。由此导致农业规模经营发展受阻，农业分工难以深化，农业劳动生产率和农业生产效率长期在较低水平徘徊。二是人力资本不足问题十分突出。主要受人口外部非均衡流动影响，我国农村人口老龄化问题更为突出，劳动力老龄化矛盾加剧促使农村家庭兼业化和粗放化不断发展，不仅“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾，而且劳动力短缺也使“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。进一步看，现代农业发展普遍面临经营人才、技术人才、管理人才严重不足的障碍，是农业提质增效和农民增收致富必须破解的关键难题。三是金融和技术要素获取依然困难。农业农村金融抑制问题仍然严重，农业企业、合作社、家庭农场和农户“贷款难”“贷款贵”现象缺乏实质性改善。农村金融产品单一、农村产权抵押融资困难、农村征信体系建设滞后等问题相互影响，致使农村金融服务能力不足依然是突出矛盾。与此同时，农业科技实现进村入户“最后一公里”问题还需破题，普遍面临农业科研成果转化效率偏低、农业技术服务功能不足、农业技术推广供需错位等挑战，支撑农业增效和农民增收的能力未能充分显现。

 

 

农民合作共富能力总体不强。在现代农业发展和全面推进乡村振兴的历史背景下，城乡开放度不断扩大，乡村资源价值日趋凸显，农业产业形态持续改变，实现农民稳定增收已不能封闭式单打独斗、“户自为战”，而是必须强化合作共富能力，构建共建共享机制。但是，这方面现在突出存在三个问题：一是家庭农场和合作社发展水平低。不仅缺乏对农民就业增收的实际带动能力。而且相当数量合作社与农民之间缺乏实质性利益关联，无法发挥带动农民增收的实际作用。二是农村集体经济组织基础薄弱。由于普遍能力不足，发展困难，集体经济对农民缺乏认同感和吸引力，同样对带动农民增收难有作为。三是社会资本参与农业农村发展的功能作用仍显不足。许多龙头企业进入农业领域或独立发展或与农民争利，联农带农机制仍需进一步构建和完善。

 

 

农民增收支持政策存在缺失。影响农民增收既有提升农民能力的主观因素，也有制度变革和政策调整等客观因素。农村资源资产利用率低、农民工资性收入不稳定和财产性收入增长滞缓等问题突出，均表明促进农民增收需要高度重视深化体制改革和优化支持政策，当前尤需关注三个方面的挑战性矛盾：一是农村资源资产大量闲置难以盘活。不仅农民承包的耕地、山林、水面、草场和自有的农房利用粗放，闲置浪费严重，而且村集体的各类资源资产同样大量闲置，难以盘活利用。二是农民工就业矛盾有所加剧。经济下行压力短期内难以缓解，改善农民工就业环境和收入条件面临财政支付能力的较大约束，农民的工资性收入增长空间收窄，后劲乏力。三是农民增收支持政策整合不足问题突出。一方面是土地整理、水利建设、农技推广、社会化服务、新型经营主体培育等各个部门的支持政策各自为战，缺乏整合，碎片化的政策实施方式导致政策资源浪费，绩效降低。另一方面是农村金融保险等政策创新严重滞后，成为农业支持政策体系中最为薄弱的领域，不能有效化解现代农业发展过程中的各种不确定性风险，对实现农民持续稳定增收带来现实挑战。

 

 

促进农民持续增收 需要创新实现路径

 

 

促进农民增收面临一系列复杂的制度约束和利益关系调整，因而必然是一项长期的艰巨任务，必须聚焦重点问题和关键环节，强化改革突破和政策优化，不断发掘农民增收潜力，重点从五个方面拓展农民增收路径，探索构建促进农民收入稳定增长的长效机制。

 

 

以乡村产业转型升级夯实农民增收基础。乡村产业持续发展是农民收入的基础性来源，必须高度重视以乡村产业转型升级夯实农民增收基础，使更多农民能够充分享受到乡村产业现代化发展的红利。除了进一步补齐农业基础设施、农业机械装备、农业社会化服务、农产品质量安全等突出短板之外，尤其需要重视三个方面的重要突破：一是促进农业产业链条纵向深度延伸。不断拓展农产品物流仓储、精深加工环节，实现农业全产业链发展，将更多农民纳入现代农业产业链条，带动农民经营性收入稳定增加。二是推进乡村产业横向融合发展。深度挖掘和拓展农业多功能性，促进休闲农业和乡村旅游加快向优质化方向发展，创新乡村产业融合新业态新模式，不断拓宽农民增收渠道。三是搭建农业创业就业平台。从土地保障、融资保险、技术服务、政策支持等重要方面支持城里人下乡和农民工返乡参与乡村产业发展，为农民创造更多就地就近就业和增收机会。

 

 

以资源价值多元显化拓展农民增收空间。土地、农房、生态环境等既是乡村拥有的重要资源，又是农民财产性收入的重要来源。必须以体制机制改革为突破重点，从根本上改变现有乡村资源长期闲置浪费现状，通过乡村资源价值多元显化卓有成效地拓展农民增收空间。一是更大力度深化农村产权制度改革。在确权颁证基础上建立耕地、宅基地、农房的抵押融资和流转机制，实现农村闲置资源的市场性价值显化，拓宽农民财产性收入增长空间。二是探索生态资源价值实现和转化有效方式。探索将农村生态资源折股量化为集体资产，并以作价入股等方式与社会资本合作，将生态资源转变为农民集体收益的重要来源，实现生态资源价值向农民收入有效转化。

 

 

以城乡要素深度融合构建农民增收机制。人、地、钱等发展要素严重短缺是促进农民增收的关键瓶颈，必须重点通过城乡融合的全面深化加以破解。新的历史条件下的现代农业发展和乡村振兴既要有农村内部资源的激活集聚，又需要城市外部资源的整合进入，进而实现城乡资金、土地、人才、科技等要素的双向自由流动和优化配置。因此，一是深入推进农村“三块地”改革。从制度上破除土地要素供给障碍，全面激活农村土地要素活力，让农民能够更充分有效地实现以地发展，以地生财。二是加速深化城乡户籍制度改革。全方位消除城乡人口流动的各种限制，既要在确保农民各种权益的基础上鼓励农民规范有序进城，又要建立完善城市人才返乡下乡的政策激励和制度安排。应进一步完善乡村人才引育机制，培育更多乡村领军人才带动农民增收致富。三是全力突破资金要素短缺困境。加速扭转农村资金单一向城市流动的格局，通过深化农村金融体制改革和建立完善资本下乡激励机制，有效吸引金融资本和社会资本支持乡村全面振兴和乡村产业发展，进而促进农民持续增收。

 

 

以合作能力有效提升构筑农民增收载体。实现农民持续稳定增收需要突破小规模分散化经营局限，促进小农户与家庭农场、合作社、龙头企业等经营主体构建多元利益联结机制，提高组织化程度，增强合作共富能力。不仅要加大力度强化高素质农民培育，以带动小农户为重要导向进一步支持家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体发展，还必须十分重视在以下三个方面重点加以突破：一是强化集体经济赋能。要积极探索资源盘活、生态转化、产业开发、生产服务、物业经营等集体经济发展的不同模式，鼓励引导不同集体经济组织跨区合作，抱团发展，提高农民参与度，增强集体经济带动农民增收的能力。二是优化联农带农利益机制。鼓励农民以土地、林地、资金、技术等要素入股合作社或龙头企业，探索就业带动、保底收益、股份分红等多种方式，进一步深化农民与合作社、龙头企业之间的利益联结，建立联农带农利益共同体，让农民能够合理分享生产、加工、仓储、物流、销售等环节收益，实现稳定收入增长。三是探索多元主体合作机制。支持组建家庭农场和合作社联盟，推广“龙头企业+合作社+家庭农场+农户”的产业化联合体模式，促进不同主体在资源利用、资产租赁、经营业务等领域建立多样化、深层次合作机制，实现多元主体的资源整合、分工协作和共生发展，更加充分有效地发挥促进农民增收的支撑和引领作用。

 

 

以支持政策优化调整强化农民增收保障。促进农民增收离不开政策的大力扶持，只有不断加大强农惠农富农政策支持力度，让广大农民切实享受政策实惠，才能使促农增收政策目标真正落地落实，发挥支农政策的保障作用。当前特别重要的政策优化调整主要包括三个方面：一是完善政策实施机制。在加大稳岗拓岗、产业奖补、种粮补贴等方面资金投入力度基础上，探索建立以奖代补、以效定补、先建后补等创新方式，增强农民内生动力和自我发展能力。二是强化政策系统集成。建立支农政策整合机制，实现培训教育、生产扶持、技术服务、品牌建设、金融担保等配套政策集成实施，有效提高支农政策绩效，促进农民稳定增收。三是加强风险防范机制建设。开发符合小规模农户生产经营特点的特色农险、价格指数保险、农产品期货等保险产品，发挥金融工具降低农民生产经营风险的功能作用，强化对农民增收的政策保障。