农民问题，长期以来一直是中国革命和建设的首要问题。农民的状况如何，与国家的经济建设、政治安定和社会稳定关系极大。时下农民负担问题是最基本和最主要的农民问题之一，这个问题经过多年治理，虽然有了一定好转，负担总额有所控制，但从近年来农民的实际状况来看，一些地方农民的实际负担远远超过了国务院规定的人均收入5％的比例限额，负担依然较重。笔者认为，乡镇机构庞大，人员臃肿是农民负担沉重的关键，解决农民负担问题也应从此处寻找突破口。 臃肿的县乡机构是农民负担重的关键因素 在进行农村税费改革前，农民负担归结起来主要有两类：一是“三提五统”，即村级三项提留（公积金、公益金、管理费）和乡级五项统筹（现役军人家属优抚费、民兵训练费、乡村道路维护费、计划生育统筹费、教育附加费）。二是需要出钱、出物、出劳的负担，主要包括畜禽防疫费、人工降雨费等共同生产费；农业税、特产税、屠宰税等税收；建校、修路、架电、兴修水利等集资、投劳和出物的事项。到1990年，各种向农民征收的项目达149项之多。2001年，人均负担为130元左右。 据有关部门对100个县的监测调查结果显示，2002年农民人均直接负担的各种税费比2001年增长了6％，其中，收费、集资、罚款等增长高达21％。 党中央和国务院对减轻农民负担工作非常重视，采取了一系列减负措施，如实行税费改革等，但由于一些配套措施不健全，农民负担过重问题尚未从根本上得到解决。 造成农民负担过重的因素是多方面的，但农村政权机构庞大、人员臃肿无疑是其中一个关键性因素，目前乡镇政府内设站所，由乡镇财政发工资的有15个，被人们统称为“七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站（在沿海乡镇设立）、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构，还有16个，即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级业务部门发放，但都往往免不了还要额外从农民身上揩油。 我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，乡镇一级需要农民出钱养活的人员约1316．2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消对乡镇企业的减免税政策，一定程度上又刺激了乡镇政府面向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了应付直接与千万个分散的农户（或农民）征税的需要，不得不临时聘用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构，他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，造成收支矛盾加剧。臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税费转移，乱收费的对象由整体向部分农户转移，乱收费和强迫服务的事情仍不断发生。 因此，在影响农民减负的诸要素中，乡镇财政负担的人员臃肿是最大的障碍。而要解决人员臃肿问题，首先要精简臃肿的人员所依附的农村政权机构。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。因此，农村的税费改革必须辅之以基层政府机构精简和工作人员缩编，才能从根本上奏效。 乡镇机构改革的政策建议 1．精简机构。一是撤并乡镇。现有的乡镇设置基本上是在原来的人民公社基础上建立起来的，每个乡镇规模较小，很不利于区域社会经济的发展。因此，要从区域社会经济发展出发，因地制宜地撤并乡镇。1998年全国有45195个乡镇政府，2001年进行的镇级机构改革中，按照“人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心”的原则要求，乡镇政府精简合并到了39715个。但这仍然不够，应再撤并1／3，使总数维持在3万个左右为宜，按全国9亿农民计算，每个镇的人口平均达3万多人。 二是机构重组。按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。在原来“七站”、“八所”的基础上，将内设行政机构与事业单位（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办；将原镇财政所、计生办、农技站、农机站、农经站、林业站、水利站、文化站、广播电视站、电影队等事业单位合并为6个事业机构：农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。 三是理顺关系。乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，并坚持“简政放权”的方针，增强乡镇的管理协调能力，将“乡政”建成真正统一有效的农村社区政权组织。比如，镇计划生育站可以并入镇卫生院；农业综合服务中心、经济发展服务站等也完全可以实现市场化。 2．撤消乡镇政府，设立县政府派出机构。乡镇政府履行行政管理职能，而一旦服务性、技术性和社会中介性质的机构和由经济组织负责的经营管理工作彻底从乡镇党政机关分离出来，就为撤并乡镇政府、设立县政府派出机构奠定了基础。设立的派出机构主要职能是维 持社会公共秩序，为县一级政府收缴各种税费，每镇可定编20人左右。 3．成立农村合作社，实行民营化。把过去承担服务性、技术性和社会中介性质的“站、所”变为合作社，实行民营化。如供销合作社、信贷合作社、技术服务合作社、共同灌溉合作社等，分别向社员提供种子、化肥、农药等各种生产物资和农业技术，收集和销售各种农产品，提供产前、产中、产后的各种服务。同时这些合作社成为沟通政府与农户之间的桥梁，政府通过合作社推行其农业指导方案，向农户提供财政、税收和信贷等方面的优惠待遇，农户也通过合作社保护自身的合法权益，不致成为地方集团力量为了支撑不断膨胀的行政组织和进行资本原始积累而进行剥夺的对象。 （作者系清华大学教授）