我国农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后中国农村又一次大的变革。但是造成农村“三乱”和由此产生的农民负担过重还有一个深层原因：我国现在还不完善的农村财政体制。深层制度问题不解决，基层实施者就难免采取“上有政策，下有对策”的态度推行税改，从而不能从根本上解决农民负担问题。 农负过重谁之过 人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作“三乱”的根本原因，但这两个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对“三乱”并没有那么强烈的切肤之痛呢？看来要探求“三乱”的根本原因，必须从体制上加以分析。 目前，地方财政收入有三大来源：本级财政收入，上级政府转移收入，来自摊派、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入，税费改革后，基本上取消摊派和收费，但事实上，收费和罚款两项，无论在城市还是农村，现在很多还照常操作。 地方财政支出也可分三类：行政支出、公共支出、发展支出。举例说明：地方交通管理由当地交通部门负责，其开支属于公共开支。如果财政拨款用于提供交通管理的支出已足够，“三乱”问题就不会出现。但是，现实情况是地方财政预算中用于提供公共服务的拨款往往不足，各届官员又必须在任期内搞“政绩工程”，这就需要寻找其他收入来确保公共服务的提供。在农村，“三乱”就是惟一的手段，农民负担过重问题也就随之出现。 由此可看出，出现“三乱”的根本原因：一是地方财力不足；二是财政结构不合理，正规拨款偏低而法定支出繁重；三是预决算管理不善。 收支失控是元凶 在中国农村，地方财政富余的情况主要出现在东部沿海地区，农民不会感到负担沉重，而这些地区的共同点是非农产业尤其是农村工商业发达。但以种植业为支柱的中西部地区农村财政缺口的情况十分普遍。 要解释财政缺口，首先得对收入和支出分别解析。乡级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成，在以种植业为主的地区，前三类税收极其有限，只能依赖农业税，而农业税(约3%-5%)收入又不可能提供充沛的税源；如果上级政府的财政补贴足够高，正常支出也应该不成问题。但我国各级政府财政收入总和占GDP的比重还不足15%，几乎没什么钱可以用来补贴下级政府。 与之相比，地方开支又不断膨胀。关于行政开支，各机构“办公成本”急剧上升与各级官吏要求提高福利待遇的压力，是两个最引人注目的现象；关于公共开支，中央把农村义务教育的重任全部推给乡镇政府，现在又推给县级财政。在以低效农业为主的地区，中小学教师的吃饭问题，就占去财政收入的百分之六七十，还有校舍、教学设备、办公经费等，都要花钱。这笔钱从哪里来？只要上面不拨款，出钱的归根结底是农户；关于发展开支，发展开支膨胀主要是由于官员想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民力财力，大搞“政绩工程”，加上一些干部以权谋私，中饱私囊，其结果必然是开支失控。 这表明，如果财政收入足够大或开支足够小，政府就不必借助“三乱”的收入。但在目前的财政体制安排下，这两个条件都难以实现。 财政改革是出路 不可否认，税费改革是减轻负担的有力手段，但进行财政体制改革，从制度上防止收支失控等相关问题相当必要。 首先，打破城乡财政体制的二元结果。我国社会是二元结构，财政也是二元结构。城市提供公共服务，兴建公共设施，市民一般不直接承担费用。农村则不然，公共服务、公共设施的建设都要农户自己出钱。当然，缩小城乡差距不是一朝一夕的事，但消除城乡财政二元结构是公共财政改革的方向。 第二，大力挖掘所得税的潜力。我国企业所得税(国企、集企、外企)和个人所得税，GDP的比重与外国有巨大的差距。发达国家的所得税一般都相当于GDP的12%-15%，有的高达20%，而我国所得税只占GDP的1.77%。如果我国所得税收入能达到GDP的5%以上的水平，财政可增收约2500亿，解决税费改革的缺口是绰绰有余的。 第三，建立公共财政的预算体制。在增加收入的同时，还必须控制开支的膨胀。严格的预算制度是对政府和政府官员行为最有效监督方式之一。事实上，我国尚未建立完全现代意义上的预算制度。省以下政府的预算体制漏洞百出，到了乡镇一级，简直是没有预算可言。现行的预算制度有“缺、慢、散、粗、软、黑”的大问题，在这种预算制度下，预算监督完全不具操作性。 显然，仅仅将“费”改成“税”最多只能解决“收”这端不规范问题，却无法解决“支”那端的失控问题。因此要杜绝杜绝农村“三乱”死灰复燃，就必须彻底打掉“预算外资金”和“制度外资金”这两个怪胎。