随着我国粮食购销市场化改革的不断深入，作为粮改重要内容、也是国家实施粮食宏观调控重要手段的国家粮食储备体系初步形成，功能逐步显现，储备粮信贷在农发行业务中的地位也越来越突出。从湖北省来看，通过几年的建设，已经初步形成了国家储备为主、地方储备为辅；以直属库为骨干、以代储库为重点的粮食储备格局。近两年来农发行通过积极支持新库装新粮和轮换计划的实施，加强储备信贷管理，促进了储备粮调控粮食市场、保护产区利益、稳定农民收入作用的发挥。但是由于储备粮经营管理体制尚不完善，存在以下三个方面的突出问题，影响着储备粮食和信贷资金安全，需要认真研究解决。 问题之一：委托代储的粮权主体与承贷主体错位，导致委托代储职责不明确，风险转嫁给银行。 从《中央储备粮油财政、财务管理暂行办法》 (财建[2000]939号)对委托代储的界定来看，是指“承担中央储备粮油的非总公司直属企业，代理中国储备粮管理总公司储存、保管中央储备粮油，由公司拔付承储费用”，即中储公司拥有代储企业所储存粮食所有权——对储备粮的占有、使用、收益和处分权利并承担所有权内涵的财产风险(收益或损失)；代储企业按规定要求代理保管储备粮，获得费用补贴。这与中储公司代理国家行使国家储备粮的粮权(应界定为储备粮的使用权)是一致的。而在委托代储的实际操作中，代储企业是承储国家储备粮的承贷主体，是法律上的所有权主体，委托代储行为演变成“代储企业让渡粮食的使用权(粮权)给中储公司以换取利费补贴”，粮食所有权内涵的风险并没有转移。代储企业名称为国家粮食储备企业，实质上只不过是让渡了“粮权”的购销企业，它同中储公司实际委托代储中的粮权主体与承贷主体(所有权主体)是错位的，由此形成的委托代理关系不符合法律上“委托代理”的界定，造成的责权不对等，容易导致双方行为的扭曲。一方面，既然能通过储备计划在代储企业间的分配、调整来实现对粮权的管理、控制，又不用承担储备粮的风险(包括损失损耗、轮换亏损、一旦取消承储资格后利息费用支付等)，中储公司自然选择将管理重点放在以代储资格审查、储备计划调整为主要内容的粮权管理控制上，放松对代储企业经营行为约束和储备粮实物管理指导。另一方面，部分代储企业以让渡粮权换取补贴、解决费用不足为简单动机，不计成本和风险，不顾政策要求，储备粮管理不到位，质量难保证；盗卖库存、挪用储备资金现象时有发生；搞“转圈轮换”、 “帐面轮换”，套取补贴，积压风险。这种委托代储关系下代储企业承担的风险，最终必然以挂帐的形式转嫁给农发行。在代储占2／3的储备格局下，粮权主体和承贷主体错位问题不解决，委托代储双方责权不明确，储备粮管理难以到位，风险难以规避。 问题之二：储备粮轮换机制与市场不对接，经营风险大。 目前国储粮轮换是由中储总公司分批 下达给各储备企业的，每批轮换时间最长为3--4个月，在按规定费用补贴标准包干后盈亏自负，企业普遍反映这种机制不能适应市场形势，轮换压力大，难度大。—是轮换数量大。目前全省国储粮年轮换达9亿公斤，轮入轮出经营量在18亿公斤以上；7个直属库批次轮换量一般也在2000万公斤以上。二是轮换时间要求紧。3—4个月内，企业无法主动应对市场行情进行高抛低购的理性操作，实现轮换不亏损难度相当大。三是轮换方式和手段单一。由于先销后购方式难以把握市场，企业一般都是采取先购后销方式轮换，以购价确定销价，减少亏损；销售也主要依靠储备企业分散的、以原粮为主的方式进行，进度比较缓慢。往往是期限到而任务未完成，轮换产生亏损多，亏损弥补资金来源不足则形成挂帐。 问题之三：地方储备粮作用发挥不够，信贷、财政资金使用效率不高。 一是省级储备粮分散在50个县市上百个库点，有的储备点数量只有5万公斤，有的储备点山高路远，这种储备布局上的照顾思想和平均主义助长了企业“吃大锅饭”思想，掩盖了企业矛盾，影响粮食安全和调用，增加信贷资金风险。二是省内灾民借粮、救济粮都使用企业商品粮，省级储备粮长期不使用、不轮换，不仅没有发挥其应有作用，反而成为财政的一个负担和包袱。三是过分强调在主产区省、市、县三级层层建立地方储备，有违建立地方储备粮的初衷，也造成财政资金的低效运作和浪费。 另外，农发行现行储备贷款管理办法也存在与储备粮财政、财务管理办法脱节的问题，不能适应储备粮贷款风险管理需要。如储备粮贷款“钱随粮走、购贷销还”“办法与储备粮轮换” “成本不变、数量兑换”的操作不衔接造成银企帐面库存不一致、轮空期利息难清算等问题。 在粮食市场化改革不断深化过程中，充分发挥农业政策性信贷职能，加强储备粮信贷风险管理，保证储备粮食和信贷资 金的安全，是农发行的重要职责，也是农发行需要研究解决的重大课题。笔者认为，农发行应从以下方面做好工作。 ——主动加强协调沟通，构建多部门齐抓共管储备粮工作的合力。一是省级分行主动同中储粮分公司、省粮食局加强协调，建立储备粮管理磋商机制，就储备粮计划下达、粮源组织、陈粮轮换和库存监管等工作进行定期、不定期的联系沟通，形成共识，统一政策要求，指导储备粮购销和管理工作。二是建立由上级行一基层行一承储企业(直属库和代储企业)的信贷管理、中储分公司一储备粮直属库一代储企业的业务管理、上级粮食主管部门一县市粮食局一代储企业的行政管理组成的“三线双层”储备粮共管机制，明确管理职责，形成三部门齐抓共管储备粮工作的合力。三是与中储公司、直属库微机联网，建立储备粮管理信息资源共享机制，实行省分行对点监控。 ——协调理顺委托代储关系，明确委托代储责任。一是按照“粮权主体与承贷主体一致”的原则，协调中储粮公司将目前由代储企业承担的国家储备粮贷款调整由中央储备粮直属企业承担，建立真正意义上的委托代储关系，从根本上解决粮权主体与承贷主体错位引发的行为扭曲问题。二是以承贷主体调整为契机，结合代储资格审查，支持中储公司做好代储点选择、集并调整工作。在代储企业的选择上要落实“三个倾斜”原则：按保护产区和有利于组织粮源的原则，使代储库点选择向主产县市倾斜；按安全和规模存储原则，使代储库点选择向仓储条件好、仓容充足、管理规范、管理成本低的企业倾斜；按照便于调运的原则，使储备库点选择向地理位置优越、交通便利的企业倾斜。三是督促中储公司直属库和代储企业签定职责明确的委托代储协议。一方面，中储公司必须保证补贴资金按规定及时足额到位，指导代储粮食轮换，负责轮换亏损，定期加强对储备粮保管及储备粮费用补贴使用情况的检查指导；另一方面，代储企业必须规定保管储备粮，保证质量和数量，配合中储公司搞好轮换，对储备粮非正常损失、损耗承担责任。 ——实行“区别对待、分类供应”政策，稳妥支持多层次储备粮体系建设。根据主产区实际情况，要改“保证供应”的储备粮资金供应政策为“区别对待、分类供应”的政策。1、对管理规范、精干高效的中央储备粮直属库自身储备粮经营所需的收购、调销、储备资金保证供应；对委托代储企业承储的国储粮所需的资金，在落实中央直属储备企业承贷的前提下，按进度发放，严格管理。2、在审查企业贷款承储资格，落实亏损责任、利息费用和亏损补贴来源，按计划轮换的前提下，支持省级政府建立省级粮食储备资金需求。3、对省内部分中等城市和十堰、恩施、宜昌等退耕还林市县，支持建立适当规模地方储备所需资金；对主产区其他地方市县建立储备粮资金需求要加强调控。 ——发挥信贷杠杆调控作用，加强对储备粮源、组织的信贷管理。一是引导和支持储备企业与主产区国有粮食购销企业建立稳定的购销合作关系，多从购销企业调粮，多储主产区粮食。监督储备企业从农民手中收购或从产区农发行开户购销企业调入符合要求的粮食；从主产区外组织粮源的，由中储粮分公司和农发行省级分行联合审核批准。二是加强对入库粮食品种、质量、价格的监督，防止企业搞品种串换、以次充好、高报则低档收套取差价。三是加强对储备粮收购、调运价款和费用管理。——完善储备粮轮换信贷操作办法，有效控制储备轮换风险。按照储备粮轮换“成本不变，实物兑换”的要求，农发行也应采取“储备贷款规模不变，购销资金两线运行，轮换辅助台帐监测”的轮换操作办法，解决轮换过程中银企帐实不一致问题，有效控制储备粮轮换风险。 ——加强对储备粮库存和企业财务活动的监管。一是针对代储粮承贷主体调整后的异地存储向题，加强农发行系统内行际协作，完善异地存储委托代理信贷监管办法。二是坚持查库和出库报告制度，落实仓单管理，督促企业真实动态反映入库、出库、移库、损失、损耗等库存和资金变化情况，做到帐实相符、银企一致。三是加强对储备企业财务活动的监测分析，督促储备企业用轮换费用贴、亏损差价补贴、节余购销费用、轮换盈余等资金建立轮换风险基金基金，专户管理，专款专用。 ——建议进一步完善储备粮购销和轮换机制。储备粮计划管理部门应根据粮食宏观调控要求，统筹安排，在年初下达全年分批实施的新库装新粮和轮换计划，明确储备粮品种、数量、质量等要求，发挥储备粮计划对主产区粮食生产的指导作用，确保所需粮源供应。要研究有利于开展储备粮乾换、减低风险的措施办法。一是进一步完善储备粮轮换风险补偿机制，落实专项资金来源；二是支持中央储备粮直屑库开展服务储备粮轮换的粮食加工业务；三是完善储备粮进出口机制，扩大储备粮出口外销；四是大力发展粮食批发市场和期货市场，支持中央储备粮企业开展储备粮竞买竞卖、招投标和电子商务。