一、能不能把土地制度和农民的社会保障分开？ 如所周知，中国农村那个30年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度，同时也就是农民的社会保障制度。之所以一再延长承包期，就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。因为农民没有其他任何社会保障，承包经营权在本质上是他们的生活来源的保障；而让农民有饭吃、不挨饿，是农村稳定乃至国家稳定的前提。 早有研究者指出，家庭联产承包责任制实行以后形成的小块土地承包经营，已经不利于我国农业和农村经济的发展，只有把土地集中到种田能手的手中，形成规模经营，并把农村剩余劳动力从土地上转移出来并进入其他产业，才能使中国农村摆脱9亿农民养活12亿中国人、巨大的农村市场无法开启的困境。小块土地永远只能养活农民，而绝不可能让他们致富。既要把农民从土地上解放出来，又不能使农民因为丧失土地而失去最后的生存屏障，这是我国“三农问题”的症结所在。 显然，如果要深化改革、实现规模经营，就必须把土地流转和建立农村社会保障制度结合起来：只有建立起农民的社会保障制度，才有可能形成进一步深化农村改革的稳定前提，也才有可能让农民自愿让渡土地承包经营权，否则，任何改革都不可能彻底，难以解决中国的农业、农村和农民问题。 二、能否把土地承包经营权变为养老金卡？ 笔者的设想是，把土地承包经营权变成农民60岁以前不可变现的养老金卡，按照现阶段最低生活保障的标准，按照2003年不变价，让让渡了土地承包经营权、持有养老金卡的农民在60岁以后，像城市居民一样逐月领取养老金。假定以每月120元为最低标准，拥有1个人口的承包地（不管土地数量多少）的农民，将在60岁的时候能够像城镇职工一样享受退休的权利，每月将从社会保障基金管理部门领取120元钱生活费，而不愿意让出土地承包经营权的农民则暂时拿不到养老金卡。土地承包经营权让渡出来，再由村转包给种田能手，使之形成规模经营。 一下子让大批农民自愿放弃土地承包经营权，这是不可能的。可能接受这一方案的，可能有这样一些农民： 1、因为政府或经政府批准征地而不得不出让土地承包经营权的农民； 2、已经进城打工多年、有能力在城市里立足，并且所承包的土地一直撂荒、半撂荒或者暂时让给别人耕种的农民； 3、城近郊区已经经商多年、不愿意再当农民的农民； 4、少数思想解放、敢于冒险的青年农民。他们身在农村，但不打算再从事农业，而有意于其他产业，如农产品加工等等，因而可能自愿出让土地承包经营权。他们将是在农村创业的最有前途的新一代农民。 这些农民，如果政府把他的土地承包经营权置换成养老金卡，不但可能接受，而且对有的人来说是求之不得的。有了这种社会保障彻底解除他们的后顾之忧，必有许多农民自愿通过放弃土地承包经营权来换取养老金卡。 只要有土地让出来，就为土地向种田能手手里集中创造了条件。只要有一些成功的例子作示范，并且得到政策的鼓励，进城的农民就会越来越多，让渡出来的土地也会越来越多。当土地集中到少数种田能手手中、形成一些种田大户或者叫农场主以后，当他们需要招聘农业工人的时候，就会有农民自愿变成领工资的农业工人，在他们有了稳定的工作和收入以后，或许也会为土地的进一步集中作出贡献的。当一些掌握了大块土地、成为农场主的农民因为生产经营的需要雇佣当地农民时，应当逐步像城市的企业一样，为雇佣农业工人建立养老金帐户，使农村社会保障制度逐步普遍形成。 在进行改革试点的时候，必须做过细的工作，对在一定时间内确实无法另谋生路的农民，可以重新发还承包地。 这一改革的实质，是要在保证农村稳定的前提下，把对于农民具有社会保障功能的土地承包经营权，置换为暂时不可兑现的货币形式，从而使土地这一生产资料成为市场上可以优化配置的资源，而逐步改变它目前被拴死在农民手中、无法参加市场流通和资源配置优化的状况，为盘活这一资源、实现其经济效益最大化创造了前提条件。 三、必须有相应的配套措施 农民放弃了土地承包经营权，必须要有新的谋生手段和去处。除了一些人继续留在农村从事各种非农劳动以外，必有许多农民特别是青年农民愿意到城市去，因为许多农村打工仔打工妹早已经在城市里占有一席之地，他们在那里一个月挣的钱比在家种地一年挣的还多。 因此，政府必须在农村实行鼓励从事非农产业的政策，比如，就像给下岗工人和大学生提供创业贷款一样，给那些准备在农村创业的农民提供小额创业优惠贷款，鼓励农村养老金卡持有者创办农业社会化服务企业以及各种农村经济发展所需要的机构和实体，使农村经济真正实现市场化，使留在农村的原农民可以有很多就业机会。尤其要在城市实行对农民的开放政策，对我们自己的农民同胞实行国民待遇。考虑到现阶段特大城市的就业压力，少数特大城市可以暂缓完全取消限制移民的政策，而在许多大城市，特别是中等规模的城市，应当制定欢迎农民进城的政策，即，在就业上放开所有行业和领域，允许农民进入，并且要实行与城市人同等待遇、同等工资水平；政府通过制定政策引导和指导房地产开发商为新进城的原农民提供足够的廉租房，使他们能够尽快在城市立足，同时也不至于使城市化进程中出现太多的贫民窟、给城市带来太多的不稳定因素；取消在实行义务教育时对进城农民子女受教育方面的任何限制，等等。无疑，现行的户籍制度必须加以改革，绝不应当成为农民进城的障碍。 还有，政府必须逐步为离开农村和未离开农村的农民建立失业保险和医疗保险制度，为他们建立较为完善的社会保障制度。 四、农民的养老金的来源 在实行这项改革的时候，由政府支持的农村社会保障基金组织应当同时建立。用于人口如此庞大的中国农民的养老基金肯定是非常巨大的，但本文认为，这笔钱筹集起来应当不是非常困难的。 第一，随着城市化和工业化速度加快，非农建设用地越来越多，这正是筹集巨额农民社会保障资金的良机。按照我国现行征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的价格是市场价格。现在各个城市地价差别很大，但通常都是按亩来征、按平方来卖的，征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方面来分，农民实际到手的利益少得可怜，导致失地农民难题就十分突出，土地矛盾已成为税费改革之后农民上访的头号焦点。而解决这个问题，正是解决农村社会保障资金的千载难逢的机遇。建议国家采取果断措施，把按照市场价格出让取得的土地级差地租的大头切过来，作为农民的社会保障基金。而且，这个基金保障的覆盖面必须是全体农民，而不应当只是因征地而失去土地的那一部分农民！ 从现阶段非农用地的征用情况看，这样做是完全可能的。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济相对发达地方。从因征地发生矛盾比较突出的地区看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%，这些地方都有较强的经济实力，正是国家“下手”解决问题的好地方。过去我们没有经验，征地的利益造成了数量惊人的百万、千万甚至亿万富翁，造成了贫富分化的现象。现在，我们应该按照“三个代表”的要求，把这个利益给我们的农民，别人就都不要想了！！ 第二，国家可以考虑在若干年内将农业税中一部分或者全部转为农村居民的养老金基金。 第三，持有养老金卡的农民也应当交付一定比例的养老金。考虑到他们的心理承受能力，考虑到几十年来中国农民的伟大贡献，政府可以给他们免除两年应由他们交付的那一部分养老费，比如说，从第三年开始交纳。好在开始的时候可能只有少数青年农民才敢于毫无顾忌地接受这一新生事物，而他们的养老金将在若干年以后才需要支付，社会保障基金发放部门不会出现支付困难的情况。 五、会不会出现让渡出来的土地没有人要的状况？ 当然不会，因为国家要制定政策鼓励种田能手多包土地，鼓励新式地主成为现代化农业企业主，不仅给他们制定一些优惠政策、金融支持，提供一定的政府补贴，更要为他们提供良好的社会化服务。有良好的市场环境和较大的利润空间，即使种田能手不要，也会有来自城市甚至国外的投资者进入的。 在经过一定时间的试点和示范之后，人们会逐步地自愿并乐于接受这种变革的。同时，改革的领导者应当等待农民逐步接受这一具有重大历史意义的变革。这一改革不仅要引起中国农村的革命性的变革，彻底改变中国农民的命运，使他们甩掉受歧视的“农民”身份并逐步富裕起来，——不仅将打开农民的社会保障之门，也将打开农民的致富之门，而且必将推动中国农业生产方式和农村经济结构的彻底变革，为中国现代化的最终实现开辟道路。