长期以来，“三农问题”就是制约和困扰中国经济和社会全面发展的瓶颈。一种有益的探索是，逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这被认为是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本办法。因此，“三农”问题中，乡镇政府机构的去留之争，成为目前学者们热衷的话题。日前，在京郊密云召开的小城镇及卫星城发展研讨会上，来自中央党校、中国社会科学院、清华大学等专家、学者，再次就乡镇要不要设政府的话题，各抒己见。 赞成方：减少权力的中间环节，有利于民主建设 ☆于建嵘先生认为：在农村实行乡镇自治，是解决我国“三农”问题的唯一出路。 乡镇自治的历史背景：从公元前221年，秦王朝建立后实行“郡县制”开始，我国地方的国家权力体系发展，已经历了两千多年的历史。在农村基层分别实行过“乡亭制”、“乡官制”、“保甲制”等多种地方自治形式。从这个角度来说，我国实行乡镇自治是有历史继承性的。 新中国建立以后，乡镇体制建设一直是在“议政合一”的人民代表大会制的框架内进行的。乡人民行使政权的机关是乡人民代表和乡人民政府。这其中有一点必须提到的是，乡党委在乡镇政权中一直处在特殊的核心地位，这也是实行乡镇自治时一个棘手的问题。 目前乡镇政权的问题：首先，加在农民头上的经济负担或剥夺非常严重，以供应越来越多的乡镇干部的“口粮”。但即使是这样，乡镇政权仍然严重贫血、入不敷出。据报道，目前全国乡镇负债高达2000亿元；其次，乡镇干部的腐败现象无可回避；还有，就是对农民任意施加非法的暴力限制。 ☆北京理工大学经济学教授胡星斗，也希望尽快撤消乡镇政府，建立乡公所或其他形式的自治组织，恢复农村自治。 从国外经验考虑：发达国家的乡镇都实行自治，没有乡镇政府。我国撤消乡镇政府，将有利于活跃农村经济，完全顺应市场经济的要求。按照市场经济 “官退民进”、“小政府大社会”的要求，只有这样，才能形成正常的市场、健康的社会。否则，政府机构庞大、公共权利横行、腐败严重，农民容易受到不法侵害。 从中国传统和中国国情考虑：在古代中国就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村由家族、乡绅治理。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。因而要解决“三农”问题，就必须撤消乡镇政府，代之以自治性的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农业生产资料、金融服务等种种不合理的管制，放活农民、减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程，以造福于农民。 从中国改革考虑：我国的村民自治、村委会主任选举、上级机关行使职权的阻力，在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的机构改革，最难落实的也是乡镇政府。 反对方：中国设立乡镇一级政府，合国情、合国法、助国力 ☆华中师范大学中国农村问题研究中心教授、中国“三农”问题专家贺学峰认为，目前取消乡镇是一种过于激进的做法，因为这种主张，忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质，而且未来中国可能还会出现各种波动，目前乡镇的作用无可替代。 变数：中国有8亿多农民，在目前转型期，农民由农村转移到城市的过程将十分漫长。其中，能顺利的从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分，而大部分仍将长期滞留在农村。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上，日渐边缘化的农村，出现各种特殊问题的可能性都会有，这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。“其变数之大，由不得我们轻易撤消乡镇”。 境遇：接近9亿的中国农民，其中多数无法在二、三产业获得稳定就业。在没有真正进入城市之前，农村不可能进入良性发展轨道，也不可能仅仅通过村民自治，将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。 虽然，今天的农村不再需要为工业化提供积累，但在市场化进程中，农村本身所处的境遇越来越差，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到的事件，其可能性仍然越来越大。国家必须有一个可靠的、能了解掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去，也必须有一个行政系统自上而下的传达政策、分配资源。 ☆中国人民大学法学院的王逸之副教授认为，在一个法律人的眼里，最重要的一点是，撤消乡镇建制是否有法律依据。 法律依据：我国现行宪法第59条、第98条、第107条分别对乡镇政府的建制和职能作了具体规定。如果取消乡镇建制就必须修改宪法，而修宪有一个极其严格的司法程序，要有专门的有权机关和人员发动。撤消乡镇一级政府机构，是一个复杂的系统工程，涉及到社会的各个阶层和领域，在没有完善的理论基础和成熟的社会条件下，不可轻举妄动。 为时过早：就目前而言，乡镇一级的政府机构在其运行过程中，确实存在着很多的问题，然而，假如取消目前的乡镇建制，那么，数以百万计的乡镇下岗干部如何安置？再者，以我国目前的农民素质，能否胜任乡镇自治的要求，也是个未知数。 探讨：乡镇机构改革之路如何走？ 改革者认为：最需建立一个适合农民表达利益的机制乡镇的存在，是作为国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率，就无法满足农民的利益诉求。 ☆中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为 ，从改革的目标出发，今后乡镇机构改革应该要有一个中长期的筹划。从长远考虑，要解决的问题是：*把乡镇政府之上的各级政府行为改过来，并合理调整行政层次，以减轻乡镇政府的负担。要把“市管县”改掉，把10万人左右的镇改为县辖市，但这样的市不再管辖其他乡镇。大力发展农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。*通过这个办法减少政府的开支。中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。 ☆学者徐勇的基本主张是“县政、乡派、村治”。根据徐勇的一贯观点，村民自治不是村级地方自治，村民自治机构也不是政权机构，而是政权体系外的“群众性自治组织，村民委员会只是协助政府工作。”乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动，乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。 ☆专家孙立平先生认为，农民应该有一个自己利益的表达机制，而农会可能将是“焊接”城乡断裂的有效“钢板”。对于中国农民来说，农会早已不是一个新概念、农会的出现和工会的历史差不多，只不过中国由传统的农业社会向工业社会过渡时，工会被保留了下来，而农会则消失了。健康发展的农会可以提高农民的组织程度，增强农民与社会强势集团的对话能力，使强势集团滥用权力的行为受到制约。在乡镇机构改革新形势下，期待出现一种新形式的农会，已经成为专家学者甚至政府官员的政治理想。