民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的核心内容，是基层民主政治建设的重点。研究“四个民主”协调发展，对引导村民有序参与，扩大社会主义民主，促进村级民主政治建设，具有重要意义。 打好基础 民主选举在村民自治体系中处于基础地位。首先，民主选举是唯一法定的全体选民参与活动。《村民委员会组织法》对选举权和被选举权的限制只有两种，一是自然限制，即年满十八周岁。二是政治限制，即被剥夺政治权利的人不能享有。这种法律规定的群体参与性是其它方面所不具备的，如民主决策、民主管理、民主监督，可能是全体选民参与，也可能是选民中的代表参与，法律没有硬性规定。这一规定，保证了选民参与的广泛性。其二，民主选举对其它“三个民主”影响最大。民主选举失败，谈不上其它“三个民主”，民主选举质量不高，虽选出了村委会成员，其履行民主政治建设的能力则大打折扣，如其成员民主意识差，听不进不同意见，独断专行，则其它“三个民主”将遇到很大阻力，其成员管理能力弱，则民主管理不会很理想。其三，民主选举是一次村民自治大演习，大宣传。村民委员会实行的是选民直接选举，选举必须依法有序进行，这是一次现实的民主教育、法制教育，对提高村民的民主意识、法制纪律观念，意义重大，许多村民就是从这里进入民主政治建设行列的。 发挥民主选举在村民自治体系中的基础作用，首先，要注意在选举中对村民进行三个教育。即，党的领导教育，要发挥村党组织在村民选举中领导作用，使村民认识到，党组织的领导是村民自治和依法治村的保证，进而上升认识为党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证；人民当家作主教育，要保证人民群众充分行使选举权、被选举权、提名权，投好神圣一票，亲身体会当家作主的滋味；依法治国教育，在村民选举中，严格按法律法规办事，使民主选举成为村民自治的第一堂法制教育课。其二，要及时举办当选村委会成员培训班，着力提高村委会成员三种意识，即组织意识，防止缺乏组织观念导致“两委”两张匹；民主意识，防止出现“一朝权在手，便把令来行”，将“自治”变为“我治”、“族治”；奉献意识，使村委会成员树立当干部就是作奉献的思想。作到了这些，民主选举就为其它三个民主打下了良好的基础。 抓住关键 民主决策在村民自治体系中起着关键作用。首先，决策关系重大，决策失误带来的损失最大。在市场经济条件下，影响决策的因素更为复杂，民主决策可以将决策失误的风险降到最低点。民主决策对农业更具特殊意义，农产品的生产周期长，往往是一着不慎，几年难翻。农村这样的教训不少，张书记种麻蔸，李书记改桐油，王书记推菜牛，田土翻过来，覆过去，村民劳命伤财，怨声载道。其二，决策是群众关注的热点。需要民主决策的事，一般是比较重大的问题，不可能把一些琐事拿来“民主”一番。既然是比较重大的问题，没有群众民主参与，村民自治就失去重心。其三，民主决策影响其它三个民主。决策是否民主，是对民主选举质量高低的检验，所选的村委会成员素质高，决策一般会民主，反之，民主决策就会走形；民主决策是民主管理的先决条件，民主决策才能使决策科学，而科学的决策是有效管理的前提；民主决策是民主监督的重点，如前所述，民主决策对重要事项的决策，当然就是民主监督的重点了。 实现民主决策，首先要对村务大事进行界定，村务大事，是指与村民切身利益相关的，对村经济，社会事务较大影响的事项。一般应包括，村经济和社会发展规划，村级财务预决算，村级福利分配，村税费收缴办法和村提留使用，村干部误工补贴，村公益事业的出资、出劳方案，村集体资产经营方案，计划生育指标分配方案，参军、招干招工人员考核，村规民约、村民自治章程制订和修改等。其二是确立民主决策程序。从一定意义讲，民主决策就是按照一定的程序决策。实践中，多数村摸索出一套行之有效的决策程序，即，第一步，提出议案，议案可来自三个方面，党支部在征求党员、村民意见的基础上提出；村委会根据村经济、社会发展的需要提出；一定数量的村民联合提出，有的规定十人，有的规定二十人，可由村民会议决定。第二步，党支部、村委会联席会议提出决策意见。党支部书记主持，党支部、村委会三分之二以上成员与会，特别重大的事务，要事先印发材料，在征求全体村民意见的基础上再召开党支部、村委会联席会提出决策意见。第三步，村民会议或村民代表会议讨论决定。重大事项由村民代表会议决定，特别重大事项，如村民自治章程，村规民约，大面积产业结构调整，区域界线调整等，必须经村民会议决定，村民会议是村里最高决策机构，只有经全体村民讨论决定，才有权威性，执行才顺当。 突出重点 民主管理是村民自治体系的重点。这是村民自治的本质要求，根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，这一性质决定，民主管理是村民自治的是题中应有之义，从广义上说，村民自治的过程就是民主管理的过程；管理是通行于经济和社会事务运行的重要课题。管理出效益，管理出新的生产力，同等的生产要素，不同的管理会有很大的差异，田忌赛马的典故很能说明问题。民主管理对村级管理来说更为重要，我国农村现实是，村干部文化较低，管理能力较弱，而市场经济对管理的要求越来越高，只能用民主管理，集群众智慧的办法弥补这一不足；农村管理对象的现状也需要民主管理，往往有这种情况，大道理说得清，群众一时统一不了，大家凑在一起议几条，搞一个简单的仪式，问题就解决了，如封山育林，村民聚一聚，立块碑，谁违犯谁受罚。其实，这也是民主的一种形式。 搞好民主管理，要整章建制，靠制度管人管事，实现村级事务管理规范化。根据村务管理实践，建立如下制度对村级民主管理至关重要。一是村民自治章程。这是村务管理的综合性规章，被村民称为“小宪法”，一般应包括村民组织，经济管理，社会秩序，社会保障，廉政建设等方面的内容。二是村规民约，村规民约是全体村民商量制定共同遵守的行为准则，较之村民自治章程，村规民约内容简单一些，主要就某一方面作出规定，如封山育林，道德规范“几不准”等等。三是专项制度，包括经济，政治，文化，民主政治建设，精神文明建设，社会治安综合治理等方面的规定。一些群众敏感的制度非常重要，如财务制度，许多问题都是因为村级财务不公开所致，凡需群众出资、出物，村集体收入支付，都必需交村民会议或村民代表会议研究决定。执行结果向全体村民公开。 搞好民主管理，要健全组织，使各管理制度操作到位，实现管理效益最大化。在民主基础上制定的各制度，只能说为民主管理奠定了良好的基础，实现民主管理，还应当有一套好的组织体系，否则，制度可能只是一堆无用的废纸。村民委员会是执行民主管理制度的常设组织，要加强村委会组织建设，提高其管理能力。村委会执行制度时，应坚持群众路线。充分发扬民主，使民主管理的基本精神贯穿于制度制定和执行的全过程。 搞好保证 民主监督在村民自治体系中发挥保证作用。失去监督的权力必然导致腐败，早已为许多事实所证明。可以说，推行“四个民主”，本质上就是引导群众对村级事务、国家事务进行管理、监督。这是由我国社会主义本质所决定的。就村级“四个民主”而言，民主监督贯穿各个方面，民主选举的过程就有法定的监督程序；群众参与决策的过程就是监督的过程；离开民主监督，民主管理可能流于形式，因为群众对村务实施的过程不了解，就算参与了民主决策，充其量也只是对村务形式上的了解，只有对村务管理的全过程监督，才算真正参与了村民自治。 发挥民主监督的保证作用，要从五个方面着手。一是明确监督主体。村民群众是民主监督的主体，村民可以直接对村务事项进行监督，这是村级民主监督不同于国家管理中监督的不同之处。也符合农村的实际情况，农民就欢迎直来直去，立竿见影，对自己的事看得见摸得着，其关心度就会高。二是明确监督对象。地方实施《村委会组织法》一般都会明确规定，村民委员会及其成员，受村民和村民代表监督。这是由村委会及成员的职能决定的。村委会一经选举成立，“四个民主”所涉及的种种事项都由其牵头组织实施，其行为是否符合“四个民主”规范要求，理所当然地应当接受群众监督。三是健全监督组织。根据多年实践，有效的民主监督，首要的是要有健全的监督机构，才能做到实施监督有责任，反应意见有门路。村党支部不但对村委会负有领导责任，同时也是监督责任；村民大会，村民代表会议，应定期召开会议，研究对村委会监督事宜；实践中，群众还创造出一些有效的监督组织，如民主理财小组，“三老”即老党员、老干部、老村民参与的村民议事会。这些组织经常收集群众意见，向党支部、村委会反馈，有的还可以接受村民会议、村民代表会议的授权，直接处理监督事宜，如民主理财小组，可以检查账目，核实收支，抓好财务公开。四是突出监督重点。凡列入民主决策事项，都应是民主监督的内容，因为民主决策是对村级重要事务的决策，财务监督是重中之重，凡重大村务，无不与财务有关。笔者对湖南省湘西自治州50起村民上访案例统计，有43起与财务有关，其比例之高，可见一斑。五是拓宽监督渠道。便捷的监督渠道是民主监督必不可少的。群众反映问题找不到门路，就会失去兴趣，是对勇于负责的人的打击。群众创造了许多好形式，如村务公开栏、举报信箱、村务咨询电话、干部联系户、“三老”座谈会、村干部接待日等，都是联系群众接受监督的好形式。 贯穿主线 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督协调发展的过程，必须始终贯穿一条主线，就是相信群众，依靠群众。其原因，一是党的利益和人民群众利益的高度一致性决定的。除了群众的利益，中国共产党人没有自己的特殊利益，党的宗旨就是全心全意为人民服务，这是中国共产党人的政治优势。也是党相信群众，依靠群众办好自己事情的政治基础。二是马克思列宁主义唯物史观的使然。人民群众是创造历史的主人，他们可以创造历史，包括管理好自己的事务。三是村民自治实践的证明。在这几年村民自治实践中，凡相信群众依靠群众开展工作的，都取得良好的效果；凡怀疑群众，脱离群众的，必然招致失败。相信群众，依靠群众，并不排除指导群众，教育群众。恰恰是，在文化相对较低、组织分散的农村，群众更需要各级党组织、政府认真指导、教育。相信群众，依靠群众与指导群众，教育群众，要处理好三个关系。 一是指导村民与村民自治的关系。“四个民主”是新形式下，群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的好形式，这种来自群众的伟大创造，当然要用来指导四个民主的实践，集体的创造与个案的指导毕竟是两个不同的概念。但是这种指导，是启发群众自己认识自己、自己管理自己，而不是越俎代疱。有的人不懂得处理好这一关系，把民主选举变成包办代替，钦指对象；把民主决策变成先入为主，渗透官意；把民主管理变成喧宾夺主，发号施令；把民主监督变成“官督”，“下督”变为“上督”； 二是相信群众与教育群众的关系。部分群众可能因种种原因对“四个民主”暂时不理解，一时持怀疑、甚至反对态度。对群众进行教育是完全必要的。但是这种教育必须建立在相信群众的基础上，事实证明，在推行“四个民主”时，有两点是完全可以相信的，即，相信大多数人是积极拥护和参与“四个民主”的，相信群众最终会拥护和参与“四个民主”的。笔者曾对一个老大难村解剖，该村分为两个宗族，以党支部书记为首的一族自持势众，不按民主选举程序办事，致使换届选举两次失败。经过上级党组织和政府数次教育、引导，绝大多群众认识了民主选举的意义，跟着族领的只有少数几户，民主选举最终成功进行。值得一提的是，原支部书记的堂妹转变观念后，取得党员信任，当选新一届党支部书记，现在，党支部和村委会团结一心，村民自治搞得有声有色。 三是依靠群众与依法治村的关系。依法治村与依靠群众本质上是一致的。我们是社会主义国家，国家的法律是人民群众意志的体现，执行法律就是按人民群众意志办事。因此，依照国家法律规章，制定村各项规章制度，对村级事务实施管理的过程，就是人民群众当家作主的过程。有的人在指导群众进行“四个民主”时，求其简单，“蒙”着群众，越过法律程序，结果是欲速则不达。事实上，依法办事则安，违法而行则乱，凡在“四个民主”工作中出问题者，无不是依法办事上出问题。正确的做法是，让群众掌握法律武器，没有办不好的事情。 四个民主是辩证统一的，四个方面既有各自独立的内容和运行系统，又相互联系，相互促进，搞好一方便为对方创造了条件，四个方面统一于村民自治体系之中。