编者按：农业部最近提出，要加快建设农业“七大体系”，这是积极适应新的形势变化要求，推动农业农村经济发展实现整体跨越与突破的重大战略举措。如何深入理解“七大体系”的内涵，把握建设规律，创新发展思路，提高建设效益，是农业部门面临的一件大事。本报今天发表的《对建设农业“七大体系”的初步理解》对此进行了探索和尝试，相信读者读后会有所启发。本报还将继续关注这个问题，欢迎广大读者踊跃来稿。 社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织，为我国经济建设创造了日趋稳定、逐步成熟的体制条件和市场环境。积极适应新的环境和发展趋势，全面梳理工作头绪，整合工作手段，提出系统化的工作思路，构建稳定的支持保障体系，是各项经济管理工作实现整体跨越与突破的必然选择。在2003年5月23日召开的农业部网络视频会议上，杜青林部长提出，要加快种养业良种繁育体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业生态保护与建设体系和农业社会化服务体系等“七大体系”建设。建设农业“七大体系”是基于对时代发展要求的深刻理解和农业发展规律的自觉把握，立足于现有工作基础和发展可能性而提出的系统化的、具有前瞻性和可操作性的工作方略。对构筑“七大体系”的丰富内涵和重要意义加深认识和理解，是加快建设“七大体系”的基础。 一、“七大体系”在农业目标体系中的地位 “七大体系”作为工作重点，既是实际工作内容，又是具体工作目标。农业作为经济发展、社会安定、国家自立的基础，它既是一项复杂的经济活动，也是一项复杂的社会活动，承担着广泛的社会功能。社会发展总是不断对它提出新的要求，不同的社会主体总是从不同的角度对它提出不同的目标，因而农业发展的目标从来不是单一的，而是存在一个多层面的复合性的目标体系。从当前的情况看，对农业发展的目标还有几种主要的表述，这就是：发展“优质、高产、高效、生态、安全”农业，推进优势农产品区域布局和实现“农产品竞争力增强、农业增效、农民增收”。把这几种表述与“七大体系”建设放在一起进行深入比较和分析，可以发现，它们虽然表述不同，关注的重点有别，强调的工作不一样，但目标指向是一致的，实质内容是协调的，四个方面相辅相成，共同构成一个完整的农业发展和工作目标体系。 1、发展“优质、高产、高效、生态、安全”农业 这是中央对新阶段农业提出的发展要求，它代表了全社会对农业的期望。这五项指标实际是现代农业的五个特征，它们是在过去“高产高效”、“优质高产高效”等目标基础上逐渐演变而来的。这一目标的提出，反映了现代化建设、人们生活水平提高对农业发展提出的基本要求。反映了现代社会对农业功能认识的发展。这是一个长期性的目标。 2、推进优势农产品区域布局 结构调整是新阶段农业农村经济工作的中心任务，推进优势农产品区域布局，是推进农业和农村经济结构战略性调整的重大步骤，其目的在于充分发挥我国各地农业比较优势，实施非均衡发展战略，做大做强一批优势产区，重点培育一批优势农产品，形成科学合理的农业生产力布局，提高我国农业竞争力。推进优势农产品区域布局的重要出发点是应对入世挑战，抵御进口农产品冲击，扩大农产品出口。它抓住了我国农业发展阶段整体转换、发展环境突然改变所面临的主要矛盾，找准了解决矛盾的突破口。实现优势农产品区域化布局，必须广泛动员和有效整合各方面资源，建立健全系统化的保障体系。这是一项阶段性的战略部署和当前的工作重点。 3、实现“农产品竞争力增强、农业增效、农民增收” “三增”是农业部提出的农业农村经济工作基本目标。它的特点在于立足经济全球化和我国农业进入新阶段的时代背景，从产业、生产者的角度确立了工作努力方向。农产品竞争力增强，强调的是在国际化背景下我国农业的主攻方向，竞争力不强，产业就会失去立足之地；农业增效强调的是农业在现代产业体系中必须获得社会平均利润，增强自我发展能力，效益不能提高，产业就会萎缩；农民增收强调的则是生产者的根本利益，事关生产者积极性和国家发展全局，这是产业发展最根本的归宿，因而也是最高的目标。可以说，农业“三增”强调的是农业和农村经济发展的出发点与归宿，体现了产业发展趋势和生产者利益，符合农业主管部门的主体定位，也容易为整个农业农村经济系统所接受。 4、建设“七大体系” 它是从全面建设小康社会面临的艰巨任务、农业自立于现代产业之林所必须解决的基本问题以及多年来积累的工作基础与经验出发而提出的支持保障体系。随着我国经济发展市场化程度的不断加深，加入世界贸易组织带来的国际国内市场逐渐统一，全面建设小康社会进程的日益加快，农业的产业弱势性和基础薄弱性问题越来越凸现出来，不从整体上构筑起稳固有力的支撑保障体系，农业农村经济工作就无法完成历史赋予的使命。建设“七大体系”既是产业自身发展与成长所要求的支持、保障体系，也是政府、社会推进产业进步的工作路径，通俗地说，是工作切入点和抓手。 由上述四个方面构成的农业发展目标体系，实际上有两个不同层次。“优质、高产、高效、生态、安全”与“三增”属于一个层面，强调的是结果，前者表述了现代农业的基本特征，是社会对农业功能的限定，它指明了农业发展的方向，从某种角度讲，是一种外在性要求；后者实际上提出了检验农业和农村经济工作成绩的标准，是农业和农业生产者自己追求的目标。“优势区域布局”与“七大体系”属于一个层面，强调的是手段，是农业农村经济工作在一定时期必须集中精力抓好的重点工作。“优势区域布局”立足于对资源优势的发挥，强调对自然规律和历史基础的尊重；“七大体系”立足于支持保障体系的构筑，强调建设的主动性和系统性。从结构上看，推进“优势区域布局”是横向配置资源，培植、优化生产能力，为建设现代农业提供基础支撑；建设“七大体系”是纵向配置资源，完善、强化保障手段，为建设现代农业提供体系保障。两相结合，就能建立起与全面建设小康社会相适应的，纵横互联、内外结合、活力充沛、保障有力的农业农村经济体系。 二、“七大体系”实质是支持、保障农业农村经济持续快速健康发展的七大支柱 分析“七大体系”，可以发现它们的主题词实际上都是多年来农业和农村经济工作一直强调的工作关键点，如良种、科技、安全、质量、信息、市场、生态、服务等。明确提出“七大体系”的一个重要目的就在于把这些我们一直在强调的关键性的工作重点统合进一个系统化的体系之中，使工作实现由抓点的突破到抓整体提升的转变。“七大体系”具有系统性、时代性、可操作性、稳定性等重要特点。 系统性 农业作为现代产业体系的一员，要巩固基础，提高水平，素质必须全面提高，工作必须整体推进。过去很长一段时间，限于条件，加强农业只能着眼于单项突破，抓单一环节，在巨大的压力和不确定性因素多的情况下，很多时候难以摆脱“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬状况，一些重点工作的系统性、连续性不强，农业的产业地位和整体素质难以全面提高。“七大体系”抓住了当前农业发展面临的主要矛盾和建设现代农业必须解决的关键问题，从整体提升产业素质、构建完整保障体系出发，设计工程、项目，抓住关键环节，使各项工作目标明确、定位准确，增强了各项工作的系统性和整体协调性。 时代性 “七大体系”的提出是在农业农村经济发展达到一定的水平基础上提出的。这可以从三个方面来理解：一是农业产出达到一定的水平，供给压力缓解，农业获得一定的自我发展机遇和空间，决策者有可能从产业的长期发展高度来思考和谋划工作全局；二是一定的物质技术和实际工作基础，多年的发展使农业生产条件、技术水平、投入能力、调控手段等达到了一定的水平，初步具备了从整体上推进产业进步的条件；三是一定的认识水平，全社会以及农业战线对农业的社会功能和发展规律认识趋向一致，使加大农业投入、加强农业基础地位具备了越来越有利的社会舆论和政策环境基础。因而完全可以说，“七大体系”的提出是审时度势，顺势而为，体现了与时俱进的精神。 可操作性 “七大体系”作为工作目标，是为实际工作服务的。“七大体系”的每一个体系无一不是对多年实际工作的整合，把它们推进到体系化建设新阶段，充分考虑到了现有的工作基础和实施体系建设的项目、工程可能。“七大体系”建设将以若干工程建设项目为支撑，形成“体系服务农业，工程支撑体系，项目保障工程”的构架。有些体系已具备良好的项目基础，有些体系已初具雏形。由于具备了客观需要、基础条件和现实可能，因而“七大体系”不是一个概念化的框架，而是要付诸实施的操作蓝图，建设“七大体系”不是白手起家，更不是另起炉灶，而是在已有工作的基础上，整合、强化和提升农业投资建设的关键点。 稳定性 建设“七大体系”的核心是构建农业农村经济持续快速健康发展的支持、保障体系。体系的建设是为整个产业发展打基础，力图通过政府支持、引导和产业自身成长为农业建立一个基础性的框架。通过体系化的建设，建立起一整套基本的手段和工具，形成一种稳定的结构，就可以有效担负起农业发展的经常性使命，应对各种突发性任务。随着时间的变化，各种偶然因素、不可预见因素的发生，农业发展在不同的年份、不同的阶段会面临不同的重点任务，但它们都可以包容在“七大体系”之中。从长期发展看，“七大体系”是形式，具体工作是内容，形势与内容有机结合，就能稳步巩固我国农业基础地位。“优势布局”与“七大体系”正好体现了这种结合。 “七大体系”的提出，实际上反映了政府主管部门对自身责任的自觉意识和对自身作用的准确定位，完全符合政治体制改革的精神。建设“七大体系”既坚持保持工作的连续性与稳定性，又追求整体突破和跨越，做到继往开来，是农业和农村经济工作发展历程上的重大创新。 三、加快建设“七大体系”要处理好的几个问题 显然，“七大体系”不是农业农村经济工作的全部内容，也没有必要把所有的内容都勉强统合到一个体系之中。但毫无疑问，这是农业农村经济工作的重点，是必须尽全力推进的重点工作。推进“七大体系”建设要强化的环节很多，要处理的关系很多，这里我谨提出两个方面加以认识。 1、强化投入与改革 对于“七大体系”建设，加大投入是第一位的，投入的重点是资金的投入。投入不足一直是导致我国农业基础薄弱的关键因素，农业农村经济发展滞后是全社会有目共睹的国民经济发展瓶颈。投入不足，有国家财力方面的原因，也有认识上、决策上、资源分配方面的因素，还有项目设计、资金使用等方面的原因。由于投资不足，农业基本建设上的历史欠账很多，随着国内外经济环境的变迁，适应国际竞争、满足国内需要、应对自然灾害和突发事件越来越要求农业具有更加有力的保障和较高的整体素质，不增加投入，各种政策设计都将悬空。对于增加投入的重要性，有一个新的情况值得注意，那就是，过去多年的农业投入很多都处在布点、基建阶段，由于大多投入是一次性的，而且资金缺口大，使得许多项目未能正常运转，或者虽能运转但也只是“有钱养兵，无钱打仗”，难以发挥效益。对它们增加必要的新的投入，对一些体系进行填平补齐、加强重点就能激活一大块存量资源，使整个农业农村经济发展支持保障体系整体效能提高一大截。从这方面看，农业投资实际上有很高的回报。国家已连续几年实行扩大内需的方针和积极的财政政策，城市、交通、能源等基本设施建设上了一个大台阶，使政府有必要、也有可能通过开源节流扩大农业基础投入。扩大投入，首先依靠的是各级财政投入，同时也要通过改革创新，扩大农业投入的资金来源。 这里所说的改革，主要是指投资管理方面的改革。重点是改革国家财政资金对农业投入的管理体制，改革资金投放方式，提高资金的使用效益。由于各方面原因，过去有限的农业投入一方面存在多头管理、投向分散、难以发挥整体效益的问题；另一方面也存在“跑冒滴漏”、使用效益不高的问题，这种状况应通过改革加以改变。有限的农业投入应该实实在在投在项目上，而不是盖办公楼，发工资。为加快体系建设，资金的分配安排要充分体现体系建设的整体要求，集中力量办大事，不能被动地照顾各方面因素。 2、处理好继承与创新，政府引导与市场推进的关系 多年的农业基础建设，沉淀了大量资金，一些项目闲置浪费严重。一些地方存在重立项、轻管理、轻利用的现象。有效利用原有基础、盘活存量资源，“七大体系”建设可以收到事半功倍，甚至点石成金的效果。无论是对存量资源的利用还是对新投入、新动员资源的利用，都必须有新的观念指导，要采用新的管理方式。一切以效益为出发点，必须按市场经济规则办事，防止盲目铺摊子，贪大求洋。“七大体系”是庞大的系统工程，我们不可能同时展开过长的战线，而必须循序渐进，对体系的建设要统筹考虑，要考虑需要与可能，要考虑现有基础与将来发展。 加快建设“七大体系”要发挥政府与市场两方面作用。在市场经济条件下，政府对产业体系建设的重要职能在于创造条件，引导市场。在资金紧缺的条件下，政府不可能对农业基本建设大包大揽，必须科学定位政府的职责与义务，通过改革，科学发挥政府对市场的引导作用。市场资金参与“七大体系”建设，不仅可以极大增加投入，而且可以优化机制，提高效益，因此必须科学设计一整套政策措施来大量吸引各方面资源积极参与“七大体系”建设。