内容摘要：确保农民负担切实减轻和稳定基层政权既是衡量农村税费改革成功的两条标准，也有利于确立和强化国家在农村的合法性。当前税费改革试点暴露的一些问题却弱化了基层政权的合法性。本文在简要梳理合法性理论的基础上分析了基层政权合法性弱化的五点原因，并提出了几点政策建议。 关键词：农村税费改革 基层政权 合法性弱化 一般认为，税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭承包责任制后的第三次重大改革，其首要目标是切实减轻农民的负担。从安徽等地区试点的情况看，税费改革试点在取得成效的同时也暴露了一些问题，如税费改革在减轻农民负担的同时，基层公共财政也减少了，影响了基层政权的运作，主要表现在基层政权的正常运行和社区公共产品的提供上。在这种情况下，税费改革如何既保证基层政权的正常运行，又防止农民负担反弹，最终实现税费改革的目标就成为一个必须解决的现实问题。这个问题处理得好坏与否不仅直接涉及到农民负担的切实减轻和基层政权的稳定，而且涉及到农民对改革政策的信任感和国家在农村的合法性问题。从这个意义上说，税费改革不仅是一个经济问题，更一个政治问题。因此，本文拟就税费改革背景下农村基层政权的合法性问题做出初步的分析，并提出一些建议。 一、合法性理论和基层政权稳定问题 合法性问题是20世纪理论社会学和政治学的一个热点。最初对合法性的研究主要集中在政治领域，随后的研究扩展到文化、经济等领域。 第一次对合法性问题系统探讨的是马克斯•韦伯。他认为，由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。有了这种合法性，这个社会活动系统中的人们就会服从来自这个系统上层的命令。在韦伯看来，任何形式的统治，只有被人们认为是具有“正当”理由的时候才具有合法性。 继韦伯之后，帕森斯认为合法性来源于社会的价值规范系统，即社会的“制度模式根据社会系统价值基础被合法化”。伊斯顿认为系统成员对政治系统的支持可区分为“特定支持”和“散布性支持”[1]，提出了通过政治社会化的过程赢得人民的散布性支持的方案。阿尔蒙德则把合法性问题与政治文化、政治发展研究领域结合起来；葛兰西从国家的暴力强制机制、文化意识形态和教育职能的有机结合，阿尔都塞从对“再生产”概念的分析，约翰•基恩从被统治群体的信念等各个视角对资本主义的合法性进行了研究。 哈贝马斯是韦伯以后合法性研究的集大成者。通过对自韦伯以降的合法性研究的批判分析，他认为合法性不应被单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰，也不会来源于政治系统为自身的统治所作的论证或证明，而是“意味着某种政治铁序被认可的价值。”哈贝马斯把资本主义社会分为经济子系统、行政管理子系统和文化子系统三个基本的子系统，并提出了合法性危机的四个临界点：当经济子系统不能生产出足够的产品来满足人们的需要时，就产生了“经济危机”；当行政管理子系统不能提供足够的工具性决策时就存在“合理性危机”；当社会行动者不能利用文化符号来产生充分的意义使他们感到整个身心都已委付和参与到社会生活中时，就产生了“动机危机”；当行动者对政治子系统制定的决策不拥有广泛的承诺时，就产生了“合法性危机”。 除了以上政治学和社会学的角度外，著名的“熊彼特—希克斯—诺斯命题”还从财政压力的角度对合法性做出了分析：在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的合法性将逐步下降，为了维持已有的合法性水平，国家就不得不不断提高财政支出。而财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大。财政支出的增长率超过国民经济的增长率，最终出现财政压力。财政压力使国家无法再依靠原有的政策维持合法性水平不变，或者说，财政压力会导致国家合法性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革，财政压力引起了制度变迁。 由以上合法性理论，尤其是“熊彼特—希克斯—诺斯命题”，我们可以发现，合法性既是一个经济问题，也是一个政治问题，这一点可以从农村税费改革前基层政权寻求体制外收入来源缓解财政压力清楚地看出来。在财政压力下，基层政权的各种“摊派”加重了农民的负担，导致农民拒交税费的事件常常发生，干群关系紧张；同时，基层政权为了弥补财政缺口，就会加强对辖区内企业财力的汲取力度，出现政企不畅。按照合法性理论，基层政权的行为不具有正当性，其为了缓解财政压力而向农民征收的“暗税”缺乏社区农民的承诺和认可，基层政权存在着合法性危机，进而危及基层政权的稳定。由此可见，以减轻农民负担和稳定基层政权为目标的税费改革就不仅涉及经济基础，而且涉及上层建筑，其中有关农村基层政权方面的改革，如乡村财政收支矛盾的解决，基层政府负债问题，精简人员问题等，更是改革的重点和难点。这些问题如果不能妥善解决，势必弱化国家在农村的合法性。 二、基层政权合法性弱化的原因及后果分析 原因之一：农民负担过重，预期利益具有不确定性 农村负担过重基层政权合法性弱化的根本原因。由于历史遗留因素和整个农村经济发展滞后，以及乡村财政供养人口增加和乡村两级巨额债务等因素，当前农民负担越来越重。据2002年暑假笔者对湖北竹溪县和钟祥市石牌镇的调查：竹溪县2001年乡村人口人均纯收入1453元，在天宝乡等边远地区，有些农户一家4口一年的农业现金收入不足500元，而“三提五统”少的每人130多元/年，高的160元甚至180元，由于抛荒现象严重，交通不便的边远地区过去200多人的税费现在由20—30人承担，一些农民只好用打工收入缴纳税费；钟祥市石牌镇2001年人均纯收入2837元，但田亩负担200元/亩，外加人头负担每人近300元。由此可见农民负担沉重之一斑。 农民负担过重有两个后果：一是出现基层政权合法性的“经济危机”。由于我国农村税源单一而贫瘠，税基偏窄，国家和基层政府惟有采取加重税负或是增发通货的办法来聚集财物，以维持公共支出和发展经济，由此造成了税收对农户的劳动与投资方面的抑制效应，制约了农村经济的增长，就可能出现哈贝马斯所说的“经济危机”；二是影响基层政权的稳定。当农民的税费负担超过了其承受能力时，农民就可能避税或抗税。由于税费过重，竹溪县天宝乡一些农户举家搬迁避税，有一个村民小组过去有几十户，现在不足5户。无论是哪一种选择，其结果都是基层政权税收不足。基层税收不足一方面导致公共产品供给不足，另一方面基层政权为了弥补财政缺口，或是加大各种摊派，或是采取强制手段，强行拉走农民生产生活资料来迫使农民交纳各种税费，导致干群关系紧张，合法性下降。 农民对政府决策预期利益的不确定性是基层政权合法性弱化的另一个根本因素。“共同富裕”是国家对全体人民的政治承诺，而目前的事实是，农民在“共同富裕”的道路上已被边缘化，这是大的方面；从小的方面看，基层政权的政策和行政决策，比如加大对农村义务教育、公共水利设施、道路等的投资，其收益是预期的，并不能农民以可见的实惠。在当前，农民最希望得到的是现金收入，是手里有钱化，但基层政权发展公共事业的决策和抓政绩工程的政府行为导致农民见不到可见的实惠。这既与中国传统历史文化积淀形成的小农意识相冲突，也违背了农民的经济理性，更与国家发展经济、共同富裕的政治承诺相背，从而势必在根本上弱化国家在农村的“代理人”—基层政权—的合法性。 原因之二：政治体制改革滞后性导致基层政府行为错位，机构臃肿 农村税费改革既包括经济体制改革，也包括与之紧密相关的政治体制、工作方法等“立体性”全方位的变革。由于政治体制改革往往滞后于经济体制的改革，而这种滞后性又是与改革利益格局变动紧密联系的，因此农民在从税费改革获得利益的同时基层政权却在一定程度上成为利益受损者。为了缓解改革导致的利益损失，基层政权就会利用税费改革的“非帕累托效应”从体制外寻求增加收入的来源，最终导致两个后果：一是基层政权的行为错位。由于政治体制改革的滞后性导致基层政府职能转换的滞后，它不是按照市场经济的要求致力于建立一套保证和促进市场正常发挥作用的制度体系，对社区内的经济行为进行宏观调控和规范引导，而是在微观层面上指导企业和农户的经济行为。如湖北省某市在207国道两旁以行政手段搞万亩苹果基地，乡镇政府对不愿栽种苹果的农民以行政措施进行土地流转。二是基层政府干预农户微观经济的行为又导致了机构扩张，人员臃肿。据陆学艺先生调查，自20世纪80年代中期以来，仅10多年工夫，乡镇干部几倍、几十倍的增长，在人民公社时期一般只有二三十个干部，现在的乡镇，各类工作人员已经有200—300人。基层政府机构的急速膨胀导致乡镇财政成了“吃饭”财政，加之国家财政和税收制度的改革使得基层政权少了很大部分收入来源，基层政权就会以各种名目从体制外来弥补财政的缺口，而对农民征收各种“摊派”就是基层政权增加收入的一种首选方式。这样，以减轻农民负担为首要目标的税费改革就无法达到它预期的效果，农民的负担就无法从根本上得到减轻，税费改革的政策承诺也得不到农民的广泛认可，最终是基层政权的合法性受到损害。 原因之三：干部考核制度的缺陷和公共产品供给不足 在赶超型现代化发展战略下，我国各级政府形成了从上到下的“压力型体制”，上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，而目标责任制则成为上级考核下级干部业绩和提拔的主要依据。所谓“目标责任制”，就是在“压力型体制”下，上级地方政府为了完成其发展目标而与下级政府签订目标责任书，并按照是否如期完成任务及完成任务的量进行严格考核、奖优罚劣的管理制度。这种“目标责任制”管理模式在当前的中国乡镇具有一定的代表性。基层政府官员为了政治前途和经济利益，就不仅要完成上级的目标，而且要“出奇制胜”，于是各种所谓的“达标升级”活动、“形象工程”、“政绩工程”就成为基层政权实现目标的主要手段。 对于以农业为主导产业的地区而言，基层政权的财政来源有限，主要来源于农民的税费。在“压力型体制”和“目标责任制”的干部考核制度下，基层政权势必将财政的相当一部分用于完成上级目标和抓政绩达标，结果是占用了过多的公共财政，原本就不充裕的基层财政更是捉肘见襟，导致满足社区发展和社区成员需要的公共产品提供不足。 公共产品是指为一个人所用的也可以在没有任何额外成本的情况下同时也为他人所用的物品或服务。公共产品的无竞争性和排它性使得市场机制难以就公共产品的配置发挥作用，向公民提供公共产品就成为现代政府的一项基本职能。而现行干部考核制度却导致了公共产品供给不足，进而导致基层政权合法性弱化。对于农民来说，他们是公共产品费用的承担者，因此农民一方面希望政府不断增加公共产品的量与质，另一方面又要求国家维持现有的税收额。一旦政府税收超过了农民分摊公共产品和服务成本的支付意愿而导致负担加重，农民对国家的散布性支持就会不升反降。对于基层政权而言，“压力型体制”下的“目标责任制”一方面使得基层干部要为了自己的利益抓政绩工程，将有限的财力用于完成上级的任务，公共产品的提供退居次要位置；另一方面财政困境本身也导致乡镇工作难以开展，乡镇干部的物质利益得不到保证，如在许多乡镇不仅拖欠教师工资，连干部工资也经常拖欠，而这必将降低基层政府人员的散布性支持。 原因之四：基层民主建设不力，缺乏透明度 十三世纪初的英国，由于人们对国王任意征税强烈不满，遂提出了“不出代议士不纳税”的主张。与此类似，法国、荷兰、俄国等国家议会制度的形成也与财政危机有着直接的关联。在我国，也有学者认为，乡村民主的生成和发展并不是参与其中的人们有什么“崇高的理想”或“高尚的目标”，而是赤裸裸的利益之争，是财政短缺及征税和收费引发的政治矛盾，是政府与农民之间的一种权利交换和妥协。由此可见，财政及税收征缴方面的冲突是国家与社会之间、政府与民众之间利益冲突的集中反映。对任何政府来说，一定的财政是其赖以存在和正常运作的基础，然而，要获取相应的财政收入并不是一件轻易的事。有效的税费征缴不仅取决于相应的组织和技术，也取决于纳税人的合作。否则，人们的不合作和抵制不仅加大了税费征缴的成本，也增大了政治风险。为了降低税费的征缴的成本及政治风险，民主便成为一种可行的选择。 然而目前我国农村的民主发育不完善还是一个相当突出的问题：一是基层财政收支及使用情况往往是暗箱操作，村民对社区的财政状况、支出方向、使用情况等并不了解，更谈不上积极参与；二是由于基层政务不公开，政务公开榜大多数情况下又流于形式，导致社区内大小事务往往政府说了算，农民缺乏表达自己意愿的渠道；三是由于税费改革涉及到基层政权的利益，为了维护其利益，基层政权就会利用其话语权利，在宣传改革政策时隐瞒对其不利的部分。但是由于目前获得信息通道的多样性，当农民发觉基层政府的宣传与国家政策不一致时，必然产生对基层政权合法性的认同问题，增加政府税费征缴的成本和政治风险；四是由于农民在社区内缺乏自己利益的代言人，利益保障难以实现，基层政权的统治就难以赢得农民对其的信任、合作与支持，导致农民对国家的散布性支持不断流失。凡此种种，都说明当前基层民主发育不足和缺乏透明度将减少税费征缴和财政收支的合理性与合法性，弱化基层政权的合法性。 原因之五：财政“分灶吃饭”导致基层财政困境，农民税负不合理 “县乡财政承包制”和“分税制”等财政“分灶吃饭”体制加大了上级政府对基层财政的汲取能力，其直接后果就是基层政府出现严重的财政困境，结果一方面乡镇只好挤占农民负担资金来完成综合财政经济任务，另一方面也间接造成基层政府的债务危机。乡镇负债目前还没有一个准确而全面的统计数字，但据对钟祥市石牌镇的调查可以看出乡镇负债的严重性。2001年石牌镇流动负债3269万元，其中短期借款1613万元，应付款1656万元；石牌镇王坡村流动负债101.02万元，姚台村76.39万元，几乎没有不负债的村。 乡镇财政困境可能从两个方面弱化基层政权的合法性。一是沉重的乡村负债本身就使基层政府的合法性弱化。由于各种综合因素导致了基层政权财政困境，为解决困境，基层政权就会利用资源和权力优势把财政空缺转嫁给农民，导致农民负担过重，合法性弱化，拒交税费普遍发生。为了增加合法性，基层政府利用政府的信誉借贷，而债务加重又导致借贷越来越难，支付的利息越来越高。高额债务进一步瓦解了农民对基层政府的合法性认同，因此更不愿意上缴各种提留税费，最终结果是基层财政现状进一步恶化，合法性进一步弱化。二是导致农民税负不合理。由于“分灶吃饭”导致的财政压力，基层政权可能利用税费改革的制度设计缺陷加大对农民的税费征缴，从体制外弥补财政缺口。例如税费计量欠公平。安徽省以计税面积、计税产量和计税价格三个变量来测算每一农户的应征税，结果出现了实际耕地面积与国测耕地面积不符，原因在于上级在按村下达税额时没有扣除抛荒田的面积。还有基层政府虚报产量，导致农民负担出现加重的趋势。据湖北省G县人民政府2001年9月的《农村税费改革情况汇报》，统计年报计算的常年产量过高，全县亩平产量竟达到1034.8公斤。这些现象都可能导致农民负担反弹，逃不脱“黄宗羲定律”的陷阱。 因此，以上改革设计的缺陷如果不解决，就会被陷于财政困境具有“自利性”的基层干部所利用。由于乡镇政府和基层干部最为根本的行为动机和动力是自身的利益，无论是基于政绩和荣耀的追求、个人的安全和升迁，还是直接的经济收益，财政制度改革带来的财政和资金的短缺和压力就会转化成为最明确和强烈的需求和动力，进而驱使乡镇干部和地方政府做出相应的行为选择。财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会发展的动力，也可能成为加重农民负担，加剧社会矛盾的诱因。如果是后者，基层政权合法性就很可能弱化。 通过上述分析可以得出基层政权合法性弱化的逻辑过程，即乡镇财政困境―农民负担加重，公共产品供给不足―合法性降低―为了提高合法性而进一步加大对农民的税费收取―合法性进一步降低―农民拒绝缴纳税费―乡镇财政更加困难。在这个循环中，还由于农民的民主得不到保障，农民对国家在农村统治的散布性支持不断流失，严重地危害了农村政治稳定，弱化了基层政权的合法性。为了打破这个循环，维持和强化基层政权的合法性，国家必须进行改革。正是在这种背景下，国家出台了农村税费改革政策，希望通过这一改革减轻农民负担和稳定基层政权。但很显然，税费改革如果仅仅是经济方面的“治标”改革，不辅以农村政治体制变革，并且和其他方面的改革相配合，那么对税费改革的“治标”效果就不能期望太高，甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反。 三、强化基层政权合法性的思路 (一)、根本出路在于发展经济 税费改革可以部分地达到减轻农民负担和稳定基层政权的作用，但根本出路在于发展经济，增加农民收入，因此目前要把提高农民收入作为“三农”问题的重中之重，在减负的同时把主要精力放在农民增收上。为此，中央提出了要“加减法”一起做，“加”是进行结构调整，“减”是减轻农民负担。在某种意义上，农民增收就是减了“负”，可以说增收对于强化农民对国家合法性的支持更为重要。因此，“三农”问题的解决主要靠的应该是发展，是农民增收。只有农民的实际收入有了一个较大的增加，才能从根本上解决合法性的“经济危机”。 (二)、转变基层政府职能，精简机构 首先是转变基层政府职能。市场经济条件下基层政府的职能应该是重在指导，提供信息和发展经济，因此基层政府要把主要精力放在社区发展计划的制定上，进行宏观调控指导；要政企分开，为企业和农户的发展当好“服务员”和“协调员”，提供信息，强化服务功能；要集中精力搞好社区内的交通、水电等基础设施建设，创造公平、竞争、有序的市场环境，促进社区经济发展，而不是作为竞争性行业的投资主体，直接当“运动员”，也不是直接去干预企业和农户的各项经营活动。其次是精简机构，改革乡镇行政管理体制：一是“减人”。农民负担重的并不是国家税收，而是“非税杂费”，造成这一现象的主要原因在于农村基层机构吃“皇粮”的人太多；二是“减事”。“上面一根针，下面千根线”。上级的一个电话，基层要忙半天，而且有相当部分工作是形式主义。 (三)建立有效合理的税收制度，在减轻农民负担的同时考虑基层政权正常运转的需要 完善税费改革的制度缺陷是确保合法性的重要环节：一是按农民的职业身份分为农业户、兼业户、非农业户，同时与居住地域是城郊还是农村相结合，分别确定“费改税”的计税标准，做到公平税负；二是允许各地根据生产力发展水平在政策允许的范围内因地制宜地制定不同的计税标准；三是加强对税费改革政策的宣传。应该缴多少税，那些要缴，那些不应该缴，要让农民心中有数。 还要加强对基层的财政转移支付力度，化解乡村债务。由于税费改革并没有伴随着财政体制和税收制度的改革，基层财政就面临着收入相对越来越少，债务越来越多的现实，基层政权就会在制度外寻找机会以费补税，供本级财政需要。因此，税费改革的同时既需要进行财政体制的改革，也必须靠国家财政的大规模转移支付化解乡村债务。国家财政转移支付的实质，不仅在于缓解乡村财政危机，而且在于降低村级债务，减轻农民负担，重建农民对基层政权合法性的信心。 (四)、完善村民自治制度，加强基层民主建设。 在已经推行村民自治的基础上，还需要从以下几方面加强基层民主建设：一是确立村民代表会议制度，鼓励农民通过积极的政治和民主参与抵制各种摊派，争取和保障自己的权益；二是建立农民和政府的沟通反馈机制。农民对不合理负担的抗拒和申诉以及对村级财务问题的意见常常伴随着对乡村民主管理和民主制度建设的直接诉求，沟通反馈机制既可以起到“安全阀”的作用，又有利于上级政府及时掌握税费改革中发生的新问题；三是实行财务村务公开，进一步加强民主监督。财务村务公开和民主监督可以减少政府的税费征缴的难度和成本，减少基层政府的财政困难；四是建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，保证公共物品的提供和使用符合社区内农民的意愿；五是实行“两票制”等基层干部选拔任用制度，把上级政府和社区农民的意愿结合起来。 注释： [1]根据伊斯顿的观点，散布性支持指的是与特定的政策输出、成员的利益和需求无关的支持，来自成员对政治系统的合法性信仰，即相信政治系统当局、政治系统的典则是符合他们心日中的“道义原则和是非感”的，因而觉得服从当局、尊奉典则的要求“是正确的和适当的”。散布性支持增强了政治系统的合法性，使民众承认或者容忍那些与其利益相背的政策输出。