——谈农村税费改革两步走战略 国家发改委产业发展研究所所长、研究员 马晓河 博士 当前，减轻农民负担与增加农民收入同等重要，特别是在农民增加收入比较困难的条件下，减负显得更为重要。 近几年，在减少对农业索取，减轻农民负担方面，中央政府曾先后采取了一些行之有效的政策措施。例如，从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革先在安徽省试点，接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。接着，国务院办公厅于2002年3月27日发出［2002］25号文件，又确定在河北、内蒙、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海和宁夏等16省（自治区、直辖市）为2002年扩大农村税费改革试点省。到2002年末，包括自费进行改革的江苏、浙江、上海等省市在内，全国已有20多个省市进行了大面积的农村税费改革工作，涉及农村人口7亿人。在2002年中央经济工作会议上，国务院又决定2003年农村税费改革要扩大到全国各省农村，让每一个农民都能享受到此项改革的好处。 中央确定的主要改革思路是，取消乡统筹费、农村教育筹资等、专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税（即农业以1998年前5年农作物的平均产量确定常年产量，实行最高不要超过7％的差别税率；农业特产税按照与农业税不重复征收的原则，以略高于农业税的税率因地制宜的征收，并尽可能在一个环节征收）；改革村提留征收使用办法（即凡是由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高的不超过农业税的20％，实行乡管村用）。 为了保证农村税费改革试点的成功进行，防止农民负担的反弹，中央财政向由中央认定的农村税费改革试点省市区连续进行财政转移支付，例如2001年中央财政转移支付80亿元，2002年245亿元，今年又将转移支付305亿元。全国各地的改革实践已经证明，我国农村税费改革是富有成效的，农村税费改革大大减轻了农民的负担，从安徽省改革试点的经验看，通过税费改革农民每亩耕地税费负担由101元减少到79．1元，减负率为21．7％。加上负担卡外收费，农民实际减负率超过了41％。江苏省农民负担人均减轻77元，减负率达50％；河南省农民负担减负率37．9％；自费实行农村税费改革的浙江省，农民人均负担在2002年减少了63％。 农村税费改革确实减轻了农民负担，但也引发出一些问题，一是乡村两级收入变小而支出不变甚至还有增加，使得基层组织运转面临着困难。在实行“三项取消”政策后，尽管有中央财政的转移支付，但不足以弥补乡村财政因改革引起的收支缺口，在行政经费特别是农村教育经费支出压力下，个别已经实行了税费改革的农村地区，又向农民征收新的税费，例如从农民开征“白肉销售税”，向农民分摊“企业所得税”，有的地区还擅自抬高农村小学生和初中生的学费标准，重新加重农民负担。二是乡村两级长期形成的沉重债务难以消化。当前我国乡村两级的债务主要是由过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设、举办乡镇企业、小康村达标等积累起来的。改革前，这些集体债务只能通过“三提五统”和向农民摊派来偿还，而现在乡村两级不得再向农民乱收费，历史沉淀下的集体债务就落到了乡村两级政权身上。三是税负出现新的不平衡。主要表现在两方面：这次征税的对象是按田地的农产品常年产量来计征，地多则多征，地少则少征，无地则不征，这明显加重了土地经营的负担；另一方面土地二轮承包后，已有许多土地被城乡基础设施建设占用，但许多地区征税的标准面积仍以二轮承包时为基期，由此造成“有税无地”现象。最后一个问题是，当前我国农村税费改革是在城乡两种体制、两种政策的情况下进行的。不管税费改革前还是改革后，对农民征税都是不公平的，带有明显的歧视性现象。如果将农民作为个人所得税征收对象衡量，农民人均纯收入离每月800～1000元的个人所得税起征点还很遥远，比如2002年我国农民人均年纯收入仅为2470元，每月只有200多元。如果将农民作为城镇工商业者对象征收增值税，农民也达不到起征点的水平。 目前，我国对城镇工商业者增值税的起征点是月销售额600～2000元，折合年销售额7200～24000元，以此衡量我国大多数农民都达不到这个水平。即使将农民作为个体工商户以五级超额累进税征税，目前对农民征税也不公平。按照个体工商户缴纳五级超额累进税规定，凡年应税所得不超过5000元的适用税率为5％，而我国实行税费改革试点省份对农业确定的税负水平为8．4％，明显偏高。 因此可见，当前农村税费改革仅仅是一个过渡方案。因为从长远看，中国的城乡二元税制结构迟早要进行一体化的改革，将来不管一体化的税制是什么样的方案，现行农村税制都必须进一步改革。 我国的农村税费改革应采取两步走的战略，近期内要进一步完善现有农村税费改革方案，积极推进各项配套改革，确保农村税费改革行得通、保得住。 第一，要搞好乡村两级减机构、减事和减人、减支出的改革。当前，我国乡政府和村级组织机构膨胀，冗员过多，职能混乱，这是农民负担沉重的一大根源。据统计，全国县乡财政供养人员从1994年到2000年增加了708万人，总人数达到2959万人，再加上73．5万个村民委员会的300多万基层干部，这些都要农民直接和间接负担。如果乡村机构和冗员减不下来，农村税费改革的成果就很难保得住。必须尽快改革乡镇政府，取消乡镇级政府机构，取消乡镇级财政设置，压缩编制，裁减工作人员，让其改称乡镇公所，使其成为县级的派出机构。村级基层组织也要改革，思路是能合并村的就合并，不能合并的要压缩村委会成员，这样可以减少管理环节，节约财政成本，并能从体制上避免基层政府向农民加重各种税费负担。 第二，坚持中央财政继续向农村税费改革地区转移支付政策，并不断加大转移支付力度。乡村财源不足，债务沉重是影响农村税费改革的主要矛盾。特别是在中西部地区此矛盾更加突出。为了保证税费改革能尽快推广，其成果又不被侵蚀，中央拟应重点增加中西部地区的财政转移支付资金，并从制度上保障中央财政资金不被地方政府截留。同时，东部沿海地区省级政府也应向基层政府进行财政转移支付，以缓解这些地方政府财源不足的矛盾，给农村税费改革创造宽松的外部条件。 第三，积极解决乡村9年制义务教育经费问题，让农民也能享受到与城市居民同样的待遇。目前，在全国大多数县及乡级财政支出中，中小学教育经费支出占到50％以上，在基层财力不足的条件下，向农民摊派就成为无奈选择。如果这一块经费上级不解决，即使推行农村税费改革，地方政府还会变换手法向农民收钱。无论是从理论上还是从法律上讲，农村中小学教育是公共品，属于国家规定的义务教育，就像城市的9年制义务教育一样，应该完全由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要承担者，应由县乡（镇）村为主逐步过渡到以中央和省级财政统筹解决。对于中西部地区，似可由中央和省级财政按比例分成统筹解决。对于经济发达的东部沿海地区，农村教育支出由省级政府自行统筹解决。近期内，鉴于中央和省级财政并不是十分宽裕，两级财政负担的农村教育经费支出，主要限于乡村教师工资。这样即可切断大部分农民负担的源头，消解了乡村债务压力，又可避免中央和省级财政的超负荷运行。 第四，逐步取消农业税和农业特产税，给农民以休养生息的机会。我国人多地少，农业生产空间狭小，在经济发展过程中农产品生产成本上升压力本来就很大，向农业征税无形中又加大了这种压力。从1990年到2001年，除了提留统筹和各项社会负担之外，国家从农业征收各税由87．9亿元迅速增加到481．7亿元，增长了4．5倍。毫无疑问，税收和各项负担大幅度增加是造成农业实际成本快速上升的直接原因之一，在税费改革的同时有计划地取消农业税，有利于降低农产品生产成本，提高农业的国内外市场竞争力。从目前国家税收收入结构分析，农业各税占全国税收总收入的比重极低，而且20世纪90年代中期后该比重还在迅速下降。例如，从1995年至2001年，农业各税总额占全国税收总量比重由4．6％下降到3．1％。继续征收这部分税收意义不大，减免这部分税收对工业化和国民经济发展也不会造成多大震动，但是对农业发展影响颇大。为此，可考虑从现在起，在全国首先取消农业特产税，对农民生产的所有农产品统一征收农业税。本来，农业特产税在1983年推出时，主要是为了调节经济作物和粮食作物之间的收益水平，稳定粮食供给。现在我国粮食供给丰裕，征收该税种的历史背景已不存在，而且继续征收此税还极易与农业税形成重复征税，这样会大大削弱我国农产品的国际竞争力。尽快取消农业特产税，既有利于农民增收，又有利于提高农产品的市场竞争力，这是有百利而无一害的举措。对于贫困地区、受灾严重地区和加入世界贸易组织后短期受冲击较大的粮、棉、油、糖等主产区，可实行连续5年免征农业税和牧业税政策，给农民以休养生息的机会。此后，待条件成熟时，可在全国普遍实行免除农业税的政策。减免农业税、牧业税，取消农业特产税，由此导致上述地区财政产生的缺口，似拟由中央和省级政府通过加大财政转移支付力度来填补。 从长远看，我国农村税费制度改革要和城市乃至全国整体的税制改革统筹考虑，以公平和城乡一体化的标准衡量，我国最终应该消除城乡二元税制结构，实行城乡统一的税收制度，在这种制度下，农民和城市居民都能享受到同等待遇。