[摘要]　沙斯作为突如其来的一场灾难，对我国政府和社会产生了严峻的考验。虽然我们阻止了疫情向农村蔓延，取得了抗击非典的胜利，但是，危机向我们警示了保护农民权益问题的重要性和迫切性。本文提出，农民问题既是公平问题，又是效率问题，直接影响我国经济与社会的现代化发展。保护农民权益，既是社会公平的需要，也是发展效率的要求。法律作为社会结构的重要形式，在这方面可以发挥重要作用，但是我国立法和法律实施均有缺陷。而人权法、尤其是我国加入的国际人权公约可以提供非常有益的视角。具体来说，人权法对于农民权益保护的意义包括：实施国际公约中的法律义务，可供借鉴的法文化渊源和实现社会公平的道义责任。 我国的沙斯疫情比较严峻，其中农村地区曾是最令人担心的地方。鉴于城乡差别之大，尤其是我国农村医疗制度的薄弱和落后，以及农民进城务工人数之众，城乡联系之多，按照温加宝总理提出的“严防死守”的正确方针，拒沙斯于农村地区之外，是何等不易。 事实再一次告诉人们我国农民问题的严峻性。不过，这次不仅是一次启示，更是一种警醒。目前，我们希望防疫措施能够突击到位，彻底阻止疫情向农村蔓延；而它所凸显出来的问题具有非常长远的意义。 一、农民问题既是公平问题又是效率问题 长期以来，我国的“三农”（农民、农村和农业）问题早已成为社会的热点。虽然每年年初中央政府都会专门发文件解决相关问题，但是实效不大。 以经济建设为中心，通过改革开放建立市场经济、实现现代化，这是二十多年来我国发展的基本轨迹。在这个过程当中，公平和效率成为需要权衡的问题之一。放弃了过去的“平均主义”和“大锅饭”的极端公平之后，发展速度得到了重视，“允许一部分人、一部分地区先富起来”为社会发展注入了活力。可是，在整体经济蒸蒸日上的同时，本就存在的城乡和区域差距明显拉大了。而对这种失衡却缺少有效的政策弥补和调整。公平和效率之间的关系在理论和政策上可以诠释为互相兼顾、互相统一，可是实践中两者的矛盾是非常得尖锐的。 在我国，农村义务教育缺少经费，中央财政并不保障《义务教育法》在农村的实施；农民的社会保障存在巨大的空白；在取消原有的农村合作医疗制度失效之后，农村的医疗保健不但没有发展，而且出现倒退。 农民占我国13亿人口中的70％，可是只得到20％的公共医疗卫生拨款。[1]农村经济和社会发展落后，农民收入不高甚至近年来出现下降，与此同时，医疗条件普遍薄弱。虽然，我国政府用于卫生方面的开支在近年来有极大的增长，但是，我国9亿左右的农民享受医疗保健服务的状况却明显下降，其中绝大多数人（包括进入城市务工的民工）――约占90％，根本没有医疗保险可言。在过去10年中，我国的医疗费用增加了500％到600％。而无力支付医疗费用成为农民面临的重要问题，许多家庭因此陷入贫困之中。[2] 沙斯疫情一度肆虐的广东省本来是我国沿海地区的富裕省份，但是，在疫情严重的阶段，省长黄华华还是高呼农村形势不容乐观。北京作为我国的首都，经济发展之快、社会变化之巨是有目共睹的。可是沙斯袭来，王岐山代市长公开指出，农村地区是最让他担心的地方。 广东和北京尚且如此，我国其他省份、尤其是西部和偏远地区就可想而知了。在非典肆虐的时候，山西、内蒙和河北的沙斯疫情都曾经非常吃紧。难怪我国政府，不论中央还是地方，同时还有世界卫生组织等国际组织都十分关注和担心我国农村的疫情。世界卫生组织在其报告中说：“专家小组认为，中国的许多较贫困省份恐怕没有充裕的资源、场所和设备来应付非典型肺炎。”[3] 对于我国发展过程中的城乡失衡，许多心存良知的所谓公共知识分子，经常在媒体上高呼农民问题，将对农民的歧视和不公公之于世，并谏言解决。同时，也有学者对我国所面临的公平与效率问题表示理解，认为我国目前没有财力解决全民社会保障的问题，否则公平问题将会拖住我国快速发展的步伐。[4] 可是，笔者想指出的是，我们面对的必是一个整体的中国。农村与城市、农民与市民，已经是密不可分的。没有农业的贡献，工业和城市发展必将受损。没有三百万农民工在北京务工，北京的发展必将乏力。城乡差距带来的歧视性文化和对农民下一代的不利影响，还有治安隐患等都是不容忽视的。 美国哈佛大学中国问题专家罗思．特里尔是一位“中国通”。他最近指出，中国城乡之间的不断脱节，是今后几代人将发现很难弥补的一种差距。[5] 今天，沙斯带来的威胁就足以让我们发现它所包含的农民问题的严重性。沙斯是“六亲不认”的，不论地区，不论身份。在城市务工的农民可以染上沙斯；而在农村地区的农民同样面临危险，并且不易控制。沙斯对城市中的社会生活和经济建设是一种打击。而如果它在农村出现大面积扩散，则会是灾难。 这种危险暴露出来的问题是，我国现代化过程中高楼大厦、欣欣向荣的繁荣景象背后，还是非常薄弱的“软肋”，这种薄弱环节在特定时期可能严重影响和制约社会的发展。 因此，解决农民问题，绝不仅仅是一个公平和道义问题，它同时也是效率和科学问题。换句话说，解决农民问题，特别是加强农民权益的保护，既是社会公平的需要，也是发展效率的要求。 二、我国法律架构下的农民权益问题 公平和效率问题可以从许多角度来考察和解决。法律是一个社会的正式的结构，它是我们国家制度的一个很重要的部分。 既然农民问题既是公平问题，又是效率问题，实现前者将促进后者，而且它是目前纠正我国目前存在的有关偏差的重要工作。那么，我们就有必要从重新审视我们现有的法律制度，并加以改进。 我国宪法第三十三条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”可是，在农民问题上，在制度和实践中实现这一宪法原则却还有相当长的一段路要走。 笔者认为，目前，农民权益中最受农民关注的是子女受教育问题和包括医疗保障在内的社会保障问题。前者往往寄托着他们生活的期望，后者直接关乎他们的生存及其质量。不同的是，前者涉及到的是既有法律的实施问题，后者却在很大程度上属于无法可依，存在空白和盲点。 2002年5月，国务院在《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定，农村义务教育要实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制，县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。在当前形势下，鉴于一些贫困地区的县级财政保障能力普遍较低，只能勉强“保工资、保运转、保危改”而不能“保发展”，从而使义务教育的实现在这些地区遇到了挑战。根据新华社记者2003年4月从湖北发出的报道，由于政府投入不足，湖北省29个贫困县在实施农村义务教育的过程中，一方面是农民的负担减轻了，另一方面是学校的教育经费日见紧张，仅蕲春县就流失教师800多名，有些村小学只剩下一个“留守”教师。另有新华社的记者在河北省发出报道，在该省承德、张家口的一些贫困地区，由于政府对义务教育的投入不足，很多中小学校也出现了较大的经费缺口，导致大量优秀教师流失，难以维持正常的教学秩序。[6] 《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。可是，由于该条款在实践中并没有被有效执行。在城市中的民工子女入学是普遍的难题。 在社会保障方面，我们的法律和制度使农民处于非常不利的地位。涉及劳动者权益保护的《中华人民共和国劳动法》，在适用主体上并不包括从事农业生产的农民。我们的很多全国或地方的社会保障、医疗保障制度都是针对非农民身份的公民或者是特定行业的从业者，而把农民排除在外。涉及农民的相关制度往往是“口惠而实不至”，缺乏实效。 我国老年人社会养老问题日益突出。中国城乡老年人口状况一次性抽样调查是从2000年下半年开始，我国第一次由国家拨出专款并以政府的名义进行的全国老年人口基本状况调查。调查人员共调查了20个省、自治区、直辖市的160个市(县)、640个街道(乡)、2000个居委会(村)。调查结果表明，目前老年人口突出显现的问题是社会养老。目前我国农村的养老方式仍然以家庭养老为主。在农村，获得子女的经济支持的老年人老人达到60%以上。但是家庭对老年人提供最基本生活保障的传统作用正在削弱，社会保障制度又未建立，一旦子女不承担养老责任，农村老年人的生活将陷入困境。[7] 自1986年以来，国家把农村救济的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上。经过几年的努力，农村贫困人口明显减少。但是，由于农村经济基础薄弱，收入增长缓慢，医疗费用猛增，农民一旦患病住院治疗，就会花去家中所有积蓄，造成因病致贫、因病返贫的后果。据调查，农民因病致贫、因病返贫的一般占贫困户的30－40％，有的地方达60％以上，数量较多的贫困农民会拖住农村经济快速发展的后腿和城市化的进程，建立农村医疗保险，就能减少以上情况的发生。[8] 2002年10月29日发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》要求，到2010年，要使中国农民人人都能享受初级卫生保健；今后8年的时间内，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。新修订的《农业法》明文规定：“国家鼓励、支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平”。可是，我们仍然缺乏操作性的具体规则，发展和完善农村医疗保障制度的现状告诉我们，任重而道远。 三、《经济、社会和文化权利国际公约》相关条款 如何具体地考察我国的现有立法，并为其改进以及今后的立法提供新的指导。重要的法律渊源或者说思想借鉴就是人权法。 人权法包括国内法和国际法两个方面的内容。而对我国而言，国际人权法提供了许多新的视角。所以，我国加入国际人权公约的过程，[9]也是我国完善立法，保障人权，努力实现依法治国的过程。特别值得一提的是，作为联合国“国际人权宪章”[10]之一的《经济、社会和文化权利国际公约》。 2001年2月28日，第九届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。我国政府向联合国交存批准书的日期是2001年3月27日。根据公约第27条的规定，公约自批准国交存其批准书或加入书之日起三个月后生效。 人权是作为人固有的权利，这就决定了不歧视原则在国际人权法中的重要地位。《公民和政治权利国际公约》（我国已签署，但尚未批准该公约，所以对我国尚不具有法律约束力）和《经济、社会和文化权利国际公约》（显然已对我国产生法律约束力）都在第2条中规定：“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。其核心就是非歧视和所有人都平等享有人权的原则。 《经济、社会和文化权利国际公约》谋求促进和保护的人权有三种，简要地说就是：享有公正和良好的工作条件的权利；享有社会保障、适当的生活水平和能达到的最高身心健康水平的权利；受教育和享受文化自由和科学进步所带来利益的权利。该公约还论及各国政府和联合国的另一项有关人权方面的重要义务，即执行。[11] 这里，值得一提的是该公约对于健康权的规定。 健康是人的幸福和作为人的尊严的重要条件，《世界人权宣言》序言的开篇即指出“人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础。”《经济、社会和文化权利公约》在重申这一点之后，紧接着强调“这些权利是源于人身的固有尊严”。 世界卫生组织是最早提出健康权概念的国际组织，1948年生效的《世界卫生组织章程》指出：“享受最高标准的健康，是每個人的基本权利。”《经济、社会和文化权利国际公约》第十二条则明确规定： “一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。 二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需要的步骤： （甲）减低死胎率和婴儿死亡率，和使儿童得到健康的发育； （乙）改善环境卫生和工业卫生的各个方面； （丙）预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病； （丁）创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。” 该条的第1款概括确立了人人享有的健康权。它更象是一条原则，并未直接规定明确具体的可操作性的义务。第2款强调列举了应采取措施保障的四个目标，这种列举并不是全面的，但是却是重要的概括，为后续的发展奠定了基础和指导。 要完整地理解《经济、社会和文化权利国际公约》第12条的规定，就不能不参考联合国经济、社会和文化权利委员会在2000年5月11日通过的第14号关于可获得的最高水平的健康权的一般性意见。[12] 该意见并不具有法律约束力，但是，它是该公约的公约实施机构做出的关于该公约第12条含义的权威解释，是该条款实施方面的权威指导。[13] 健康权在其所有形式和所有层次上包含以下的相互联系的实质性要素，这些要素的正确实施有赖于特定国家普遍存在的条件： 1、可获得性:在缔约国中，有效的公共健康和保健设施、商品、服务以及项目必须在数量上充足，是可以获得的。具体的内容在不同国家可能有所差异，但无论如何要包括构成健康基础的因素，比如安全、可饮用的饮用水和充足的卫生设施、医院等。 2、可接触性：健康设施、商品和服务对在缔约国的管辖之下的每一个人来说必须都是可及的，没有歧视。这又包括四点：(1)非歧视：必须在法律和事实上对所有人来说都是可及的，尤其是人口中最弱或者边缘化的部分，不能有基于禁止理由的歧视。(2)物理上的可接触性：对人口中的所有成员必须是安全、可及的。(3)经济上的可接触性(可承担性)。(4)信息上的可接触性：包括有权寻求、接受和传播有关健康问题的信息和观点；不过，这一点不应破坏个人健康信息保密的权利。 3、可接受性:所有健康设施、商品和服务必须尊重医疗道德并且在文化方面是适当的。 4、质量:健康设施、商品和服务同时必须在科学和医学上是适当并具有良好质量的。 委员会特别对该款（丙）项“预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病”的规定进行了解释，认为治疗的权利包括创造应对事故、传染病和类似的健康危机情形的紧急医疗制度，并在紧急形势下提供减灾和人道主义援助。疾病控制是指各国单独和共同的努力，除其他外，使相关的技术可以获得，在分散基础上利用和提高传染疾病的监控和信息的收集，实施或者提高免疫计划和其他传染疾病控制战略。 关于该款（丁）项“创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件”，该意见中的解释是，不论生理还是心理疾病，这种条件包括提供平等和及时的基本的预防、治疗、健康康复服务和健康教育，定期的检查计划，最好是在社区的层次上进行的对大面积疾病、不适、伤害和残疾的适当处理，提供基本药品，以及适当的心理健康的医疗和保健。进一步的一个重要方面是提高和推动人们对提供健康预防和治疗服务的参与，诸如组织保健组，建立保险制度以及特别是在社区和国家的层次上参与涉及健康全的政治决策的制定。 可见，我国参加的国际公约在健康权方面的规定是细致的，要求很高并具有一定的可操作性。 四、人权法视角对保护农民权益的意义 首先，保护农民权益是我国实施国际人权公约的法律要求。 签署和批准人权公约本身不是目的，而是尊重和促进人权征程上的一个重要步骤。更准确地说，它只是开启了以人权公约为标准、将人权共识付诸实践的大门。 对于中国而言，从上世纪80年代初才开始参加人权公约的进程，对《经济、社会和文化权利国际公约》的批准也还只有两三年的时间；同时，我国目前的人权研究起步也很晚，是从上世纪80年代末开始逐渐起步和繁荣的。[14]人权公约在我国国内的实施涉及多方面的问题，其中首要的问题是国际法如何在国内法实施尚不清楚。 按照国际条约法，缔约国在履行批准程序，加入人权公约以后，就承担了在国内履行公约的义务，并且不得以国内法规定为理由不履行公约。这是没有问题的。问题在于，缔约国是否将公约看作是其国内法的一部分，而在国内予以直接适用，或者是将其看作属于与国内法不同的国际法体系，需要首先通过转化方式将其纳入国内法，然后加以适用，即间接适用。这是一个应由各国依其主权做出决定，并由其国内法加以规定的事项。正因为如此，世界各国对于这一问题的解决是不一样的。 荷兰在这方面是较为激进的国家，将其参加的国际条约视为国内法的一部分，可以在其国内直接适用，条约的地位甚至高于该国的宪法和法律。挪威在近年来也非常强调国际人权法的国内实施。1999年，挪威议会通过了《提高人权在挪威法律中的地位的法律》，专门规定《欧洲人权公约》以及第一、四、六、七议定书，《公民权利和政治权利国际公约》第一和第二议定书和《经济、社会和文化权利国际公约》将作为挪威法律的部分直接发生法律效力，而且优于一般制定法。 而在我国，无论是宪法还是《立法法》等一般性法律没有就国际条约与国内法的关系和国际条约如何在国内适用的问题做出规定。 从现有的立法和司法实践来看，条约在我国的适用方式大体有以下两种： 一种是直接适用。《中华人民共和国民法通则》第142条第2款规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的除外。”这是一种不需要将条约内容转换为国内法而原则上可以直接适用的方式。《民法通则》的这一规定在我国的法律实践中是否具有普遍意义是有疑问的。我国其他许多部门法律和行政法规中也都有类似规定。但是，这样的规定只是出现在一些调整民商事问题的法律中，它们仅适用于有关民商事问题的国际条约，从中并不能得出所有的国际条约都可以直接适用的一般结论。 另外一种是转化适用。我国于1975年和1979年分别加入了《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，但后来又分别于1986年和1990年制定了《外交特权与豁免条例》和《领事特权与豁免条例》。这种将国际法规则转化为国内法规定的方式，优点是更加清楚、明确，更有利于条约在国内的执行。 我国的国际法学者，一般认为国际法和国内法属于两个不同的法律体系。从这一观点出发，作为一般原则，确定以间接方式在我国国内适用国际条约，或许是合乎逻辑的。[15]现在这已经是我国法治生活中亟待解决的法律问题。 因为国际公约中的许多规定都与农民权益的保护直接相关，所以实施国际公约也就成为推动农民权益保护的一个新的契机、一种新的推动。 第二，人权公约也是道义责任驱动的结果。作为法律文件的人权公约也会成为社会文化和道义责任的渊源。 实际上，人权法也是各国实行法治的重要的法文化资源，对我国来说，构成新的社会文化的契机。 国际法提供一种国际社会的法律共识，或者说共同标准。如果说借鉴某一国家的法律经验，是借鉴某一外国的先进经验的话，那么对国际法尤其是国际人权公约的参考，则是对国际社会某种意义上的共同文明成果进行的借鉴。国际人权法的各个公约可能是区域性组织在其地区层次上达成的若干国家的共识，也可能是世界范围内在联合国等国际组织协调下通过国际会议等达成的共识，它们是各国代表，以及各种非政府组织参与和影响下达成的，反映各种法律观、文化观交流与碰撞后的结晶，往往是最低标准或者共同目标。 作为一种法律资源，一个国家即使未参加某个公约，也可能参考或借鉴公约的有关规定。例如，我国劳动法学者贾俊玲就曾提出，虽然我国不是有关公约的参加国，但在我国社会保障的立法中，国际劳工组织的公约和建议书是有重要的参考价值的。[16] 在社会生活中，人们会发现对人权公约具体条文的任意引用，而不问具体的法律程序，即公约是否生效，对相关国家是否构成约束，在相关国家公约是否可以直接发生效力被据以主张权利。这充分说明了人权公约的道义因素。 人权法和人权思想本身都有其深刻的人文基础和道义基础，因此，除了基于人权规则，产生的不仅是一般的法律义务，同时也产生道义力量。国际人权法实施过程中的舆论影响和道德评价都使其发生了超越法律规则的效果。公约所规定的具体权利，会伴随“权利时代”的到来而深入人心，并产生深刻的道义影响。 笔者坚信，人权法普及的过程，也必将是人权文化日益深入人心的过程。公民权利意识、平等意识等的提高，尤其是人权意识在立法、执法和守法等法律实践中的加强，必将有利于农民权益的保护。