“良田种树风”刮来隐忧（上）——弃粮种树损毁耕地 本刊记者最近在全国小麦产量第一省河南、水稻产量第一省湖南调查走访时发现：大量的良田弃种粮食，改种树木，这一做法正成为席卷粮食主产区的风潮，而且有愈刮愈猛之势。“良田种树风”破坏了宝贵的土壤耕作层，其操作方式行政色彩浓厚，潜藏着巨大的市场风险，有可能带来新的社会矛盾。 “良田种树风”从南刮到北 湖南省安乡县正康乡正安村，土地肥沃，村民们历来以种粮为主业。最近，记者重访了“种粮大户”岳国富。两年前，记者也曾采访过他，记得当时他承包了将近300多亩村民们的弃耕地，买了联合收割机，修了晒谷坪，还请了两个雇工，种粮食的劲头十足，是市、县两级树立的“粮大王”典型。没想到，如今老岳承包的300多亩耕地，已经有157亩弃粮栽树。记者跟随他来到田头，只见以前栽种优质稻的田里现在已长出一行行小树苗。 老岳告诉记者，他响应县委、县政府的号召，挪出稻田种杨树。树苗是干部送来的，每亩110株，据说7年可以成林，将由上海一家企业收购。前两年可套种南瓜，以后则很难间种农作物。老岳说：“我现在最担心的是，7年后树砍走了，树根怎么挖出来？”据了解，全村今年一共有500亩稻田栽了杨树。 去年乡政府与常德一家优质米加工企业签了“订单农业”协议，定的收购价格是优质稻每50公斤75元，但后来企业只肯出52元收购。“农民吃了亏，有苦没处诉”。老岳说，因为他是市、县里树的典型，县领导和粮食局长直接到企业联系，所以最后给他的收购价还是75元。这件事使他对龙头企业寒心，加之粮价持续下跌，他对种粮食的信心开始动摇。 两年前岳国富跟记者谈到他最苦恼的事情是有些农户打工回来，向自己索回承包田，粮食种植面积减少；而现在他最苦恼的是，粮食价格不稳定，效益低，怎样才能告别粮食生产，寻找其他的增收之路？ 记者穿行在湖南省临澧县望城乡楚城村，路两旁是高过人头的杨树，如果不经提醒，外人很难想像这里以前曾经是稻田。一些树的周围已经长满荒草。村支部书记丁章龙告诉记者，全村一共有2235亩耕地，去年冬天种了1300亩树，每人只留0.5分口粮田。据县委、县政府干部介绍，这个县计划用两年时间，动用20万亩耕地也就是接近1/2的耕地来栽树。 记者在采访中了解到，“鱼米之乡”洞庭湖畔的常德、益阳、岳阳等粮食主产区都出现良田栽树或者正在谈协议准备栽树的现象。记者同时了解到，河南、江苏、山东等一些粮食主产县、市也同时出现了“良田种树风”。 今年年初，河南省漯河市下辖的舞阳、郾城、临颍３县与上海一家以木材多种加工为主的民营企业签订了3年内在漯河市合作营造90万亩速生丰产林的合同。据了解，漯河市只有200多万亩耕地，这次合同签订后该市所有林木面积将超过100万亩，半数耕地将变成林地。 良田种树与法律相悖 农业、国土资源以及粮食等相关行政主管部门的同志均认为，在调整农业结构的热潮中出现的“良田种树风”现象极不正常。 我国在法律法规上对耕地采取了号称世界上“最严厉”的保护措施。《中华人民共和国土地管理法》规定严格控制耕地转为非耕地。其中第四章明确规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。湖南省国土资源厅耕地保护处、湖南省农业厅粮油生产局有关负责人告诉记者，针对一些地方调整农业结构破坏耕地和基本农田的苗头，国土资源部、农业部在2000年初出台规定如下： 农民可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其他经济作物，可以将生产能力低、生产条件差的一般耕地改为草场，建造临时畜牧场和饲养场，发展畜牧业；也可以在基本农田保护区外的农用地发展水产养殖和林果业。但禁止在基本农田保护区内挖塘养鱼、发展林果业。如果生产结构调整将对土壤耕作层造成破坏时，需经省级人民政府土地和农业行政主管部门批准，并划补基本农田。 “良田种树风”明显违背了我国保护耕地的有关法律法规。这股风之所以刮得这么快，这么猛，根本原因是种粮比较效益低，粮食主产区的农民和干部的种粮积极性已经跌到了近年来的最低位；地方政府要调整农业结构，农民不想种粮，两股力合在一起推动了“种树风”。对此，耕地保护管理部门可以说是无可奈何。 良田种树破坏粮食生产能力 湖南省农业厅土肥站副站长、享受国务院特殊津贴专家、《湖南省农田基本保护条例》的主要起草者谢良伍在接受记者采访时，态度鲜明地表示：“站在土壤保护的角度，我们不主张稻田种树”。 谢良伍告诉记者，稻田一般有65厘米左右的耕作层，不像红壤、黄壤天然形成，而是一种人工培育土壤，耕作层里富含微生物。一块真正的高产田，往往要劳作几十年才能培育出来。他动情地说：“要培养出稻田耕作层，得花费多少年劳动积累、多少投入、施多少肥！湖南山地多，真正的良田并不多。一块耕地破坏容易，但是要培养起来多难！”“农业和林业本身是兄弟，坡度高的山坡田退耕还林可以，但粮食主产区的良田用来‘退耕还林’，太可惜，不应该。”谢良伍还告诉记者，发达国家保护耕地意识强。如果办工业需要征用耕地，征地不征土，耕作层要迁移保护起来。 记者在采访中还了解到，目前，一方面是良田被挪作非农用、良田抛荒、良田烧砖、良田种树等破坏土壤的现象令人担心；另一方面，由于粗耕粗种导致地力下降从而损害粮食生产能力的问题还没有引起人们足够的重视。据有关专家提供的报告，多年来由于耕地产出率大幅度提高，投入严重不足，长期重用轻养，导致土壤退化、耕层变浅、耕性变劣，耕地质量下降。而据有关部门10多年来的土壤长期定位监测结果分析，目前全国水田耕层土壤有机质含量平均只有1.8％，旱地仅为1％。 我国耕地减少势头难以遏制，耕地保护形势严峻。来自国土资源部的报告表明，我国土地资源质量较差，生产率较低。全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占66％，分布在平原、盆地的仅占34％。粮食主产区大部分是平原和盆地，耕地质量比较高。粮食主产区刮来的“良田种树风”，使我国优质耕地的保护面临严峻考验。 “良田种树风”刮来隐忧（下）——农业结构调整怎样确保农民利益 近年来愈刮愈猛的“良田种树风”，是在我国农业生产进入新阶段出现的新动向。它尖锐地提出了许多让人值得思考的问题，比如：应该怎样采取有效措施，尽快遏制种粮效益下滑的势头？如何维护农民在结构调整中的长远利益？怎样确保农民在结构调整中的经营自主权？ 怎样解决种粮效益低的问题 当前让人担心的问题是，一般农户种粮积极性不高，就连“种粮大户”也四顾茫然。种粮比较效益太低，即使有一定的土地经营规模，也难以养家糊口。种粮真的没钱可赚吗？记者综合一些农民、专家、官员等方面的观点，答案是否定的。他们普遍认为，当务之急和最现实的做法，就是要想办法减轻农民的种粮成本。 一是要最大限度减轻农民的负担成本。中央和省两级财政安排的农村税费改革专项转移支付资金，要重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。据记者在洞庭湖区调查，税费改革后每亩农业税一般在70元至100元之间，比税改前的负担减轻了50元左右。有的干部提出，国务院规定的不得高于7%的农业税率偏高，应该调低。农业的比较效益低，比较其他各品目税种，农业税率算高的。如营业税只有5.6％，建筑税只有4.5％。有的粮农提出，中央提出逐步取消农业特产税，但粮食主产区的农民并没有多少农业特产，所以享受不了政策实惠，他们盼望有朝一日能够降低农业税。 二是要控制、稳定生产资料成本。目前，农民的牢骚已由过去对乡镇乱收费的抱怨转向了对生产资料乱涨价、生产成本急剧上升的不满。湖南省农村税费改革办公室主任、财政厅厅长李友志到粮食主产区调查税改落实情况，归来后十分焦虑：“我们拼命替农民减轻负担，但化肥、农药一涨价就把我们的改革成果冲淡了。”他呼吁：对这一问题各级政府必须高度重视与关注。 三是要减轻社会公共保障成本。目前的情况是，城市居民收入高，去年可支配收入有7703元，生老病死和子女就学等方面还享受国家许多社会福利保障。2002年人均纯收入只有2476元的农民，却不享受国家的社会福利保障。农民反映最强烈的是支出负担重、子女上学难、看病难。 四是要减轻农业风险成本。我国粮食生产虽然科技水平较高，单产较高，但是承受着自然与市场双重风险。农民盼望国家利用“绿箱政策”尽快支持建立起有效的农业保险体系，帮助农民化解风险。 怎样维护农民的长远利益 “良田种树风”涉及面广，牵涉到的农户多。记者在采访中发现，由于契约不明，农民很可能在市场的波动中吃哑巴亏。政府在其中扮演“中间人”角色，一旦出现波动，农民的不满情绪将立即转向政府，极有可能引发社会不稳定因素。良田栽树到底能给农民增收带来什么收益，是不是得不偿失，值得打一个问号。 在湖南省安乡县安康乡，记者询问稻田改栽树的岳国富，是否与上海方面的企业签了收购合同？他说没有，也没有跟公司的人见面。“种树，栽经济林，我们是遵照县委、县政府的意图。只听说上海一个老板，跟我们安乡县委、县政府订了合同。然后县政府委托乡政府跟村委会签合同，合同没有签到户，我们也没看到。据说种树7年成材，一棵树卖100元钱，一亩地110棵，农户跟企业三七分成，匡算一下，我每亩收入不少于3000元钱。” 根据数字一算账，7年后老岳栽树可以得到40多万元收入。虽然树栽下了，但是老岳对这么一笔大的收入还是有点不相信：“40多万元？这是大数目！我现在不是很放心。”他还告诉记者他的担心：“我们村土质好，底肥足，树肯定可以长大。但我们也怕波动性，7年以后要按照企业的标准收，我们没拿到质量标准要求。” 湖南农民在这方面吃亏的例子可以举出一大串。昔日，同样位于洞庭湖产粮区的沅江市的“萝卜事件”曾经闹得沸沸扬扬。沅江市竹莲乡的农民在乡政府签的“订单农业”号召下种了500亩萝卜，可到了收购季节，签订单的广东公司却以“萝卜个头小，不符合质量标准”为由拒收。村民因此蒙受沉重的损失。由于过了萝卜销售旺季，萝卜贱到4分钱一公斤也没人要。高峰时全乡的萝卜积压在125万公斤以上。各村的萝卜都堆在一起，谁愿意要就拖走，白送！乡政府不得不给每个干部包括教师发放萝卜。 湖南省桃源县农业局一位负责人说，他以前在某乡担任党委书记时，也有类似情况。上级政府给这个乡下达了1000亩栽树计划，但是因为老百姓不接受，没有推行下去。他本人也不赞成这种做法。“一是破坏了耕地，一栽七八年，种了树后不好再改种粮食；二是市场风险很大，树长大了到底卖个什么价钱，心里没底。” 怎样维护农民在结构调整中的利益？专家们的对策是：一是必须尊重农民的契约身份，以农户为合同一方，与企业签订责权利比较明晰的经营合同。二是保险公司可以新设险种，向企业与农民收取保金，如果出现市场与自然风险，由保险公司来化解大部分的风险。 怎样确保农民的经营自主权 土地是农业生产的基本生产资料，也是广大农民的生活保障，以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营制度是我国农村现行的基本制度。尽管中央、国务院多次下发文件、通知，要求基层政府不能打着结构调整和土地流转的幌子，通过“反租倒包”或者对土地强行连片经营等方式侵犯农民的经营自主权，损害农民的土地权益，但类似事件还是一再发生。 怎样确保农民在结构调整中的经营自主权，“良田种树风”再一次把这个问题提了出来。 “乡政府发动我们种树，不是引导，而是强制，侵犯了我们农民的自主承包经营权。”洞庭湖区一位村支书无奈地对记者说，县政府压乡政府，乡政府压村干部，村干部就只有压农民。虽然农民嫌种粮效益低，但由于栽树收益周期长，风险大，大部分农民对种树有不情愿和惧怕心理，村干部上门劝说，碍于人情因素，也就随大流了。“碰到少数‘工作做不通’，坚决不愿意栽树的农民怎么办？”这位村支书回答记者，这也难不倒干部，因为他承包的责任田四周都栽了树，树一长，稻子没有阳光，也没法活了，只能屈服。 剖析“良田种树风”出现的深层次原因，我们不难发现，如果法律和政策对基层政府的行为没有强有力的约束，而是任其所为，如果基层干部的收益和农民的收益非正常掺杂一起，而不是区分、规范，那么就很难保证农民的自主经营权得到维护。 “良田种树风”之所以刮得这么猛，县、乡政府行政干预起了直接推动作用。动力如此之大，帮助农民增收只是摆在台面上的理由。应该指出的是：有的干部是为了出农业结构调整的“政绩”；有的是为了保证自身的财政增收，这个问题直接牵涉到干部的工资和工资外收入能否得以发放，关系到他们能否完成财政上交任务。一些地方的乡政府干脆让栽树农民免交农业税和其他费用，而是直接从企业预支给农民的栽树款中划拨。一定的行动背后总有利益在驱动。从记者近年在农村的调查看，很多地方乡村干部强行推行结构调整，怀里都揣着自己的“小九九”。 与此同时，在努力保障农民种粮合理利润空间的同时，如果不保障粮食主产区合理的收益，就很难约束粮食主产区政府强行侵犯农民自主经营权的冲动。压缩种粮面积，已经成为很多粮食主产区农业结构调整的主要目标。不少干部已经从计划经济时期的“以粮为纲”这个极端，转向了“以粮为耻”的另一个极端。 “市场经济条件下效益是第一原则。我们不可能在粮食价格这么低的情况下依然号召农民种粮。国家维护粮食安全，一定要转变思路，像发达国家一样，给粮农以合理的补贴，同时落实并加大对粮食主产区的支持力度。” 湖南省临澧县分管农业的副县长刘开新这番话，代表了相当一部分粮食主产区县、乡政府负责人的看法。如何平衡国家和地方的利益以保障粮食安全，这是新时期粮食种植效益比较低的背景下一个值得探讨的课题。这个问题解决好了，农民的经营自主权就得到了一定程度的维护。 记者在与一些县、乡干部的交谈中了解到，他们干预农业结构调整的理由是：农民一家一户，分散经营，无法对接千家万户的大市场。如果在现阶段没有政府的组织，那么结构调整只能是一句空话，增收也只能望洋兴叹。 政府越俎代庖的做法不能提倡，但这些干部的话确实点出了农业生产的“软肋”。广袤的田野上只有培育出大批真正将风险与利益完全与农民绑在一起的经济合作组织，我国农民与市场对接难、贷款难、增收难等顽症才会得到有效解决，农民维护自主生产经营权的力量才会成倍增强。（记者／段羡菊 刘健）