中国农业发展银行吉林省分行林德昌 将现行的粮食补贴(粮食风险基金)从补流通环节改为补生产环节——直接补贴农民(以下简称“直补”)，是我国加入WTO后一直在探讨的课题。2002年，安徽、吉林两个省选择了三个县(安徽2个、吉林1个)进行了试点，从而拉开了我国粮食补贴方式改革的序幕。2003年，又有河南省作出在洛阳、安阳、三门峡、商丘、信阳五个省辖市进行改革试点的决定；安徽省决定从今年6月1日起扩大直补试点到全省。直补试点，正成为一种趋势，在全国粮食主产区逐步扩大。在这种情况下，如何评价直补试点的效果、粮食流通体制改革应该怎样与之配套进行，目前粮食主产区是否具备全面推广直补的条件?本文拟结合吉林省及其试点情况，谈些看法。 一、直补确实产生了积极效果，代表了我国粮食补贴方式改革的方向 2002年，吉林省根据深化粮食流通体制改革的需要，在东丰县进行了以“一取消、 两放开、一锁定、一调整”为内容的直补改革试点。即取消按保护价敞开收农民余粮的政策；放开粮食收购价格随行就市，放开粮食市场；锁定国有粮食购销企业(以下简称“粮食企业”)的老库存和老挂账，对原有的老库存继续享受财政补贴；将新粮收购对粮食企业的补贴调整为对农民直接补贴。补贴范围以该县前五年(1994—1998)的玉米、水稻品种的平均产量(4．65亿公斤)，扣除全县农村人口(29．6万)每人每年(800斤)自留粮(1．18亿公斤)，按商品量(3．47亿公斤)的70％计算应享受补贴的商品量(2．43亿公斤)。补贴标准是根据保护价和市场粮价之间的差额计算的，确定为每斤4分5厘。核定给农民补贴款为2184．2万元。补贴资金是从全省粮食风险基金中专项下拨的。直补方式由省里根据粮食年平均产量核实到县，县核到乡镇，乡镇则依据补贴总额，按计税面积再分摊落实到村社和农户。向农民兑付补贴资金时，采取了补贴与农业税相抵顶的办法。从直补的结果看，确实产生了积极效果，社会各方面的反响也比较好。 一是农民喜大于忧。喜的是直接感受到了政府对他们的保护。多少年来都是农民向政府交税交费，这回从政府那里拿到了钱，感到非常高兴。过去他们把粮食按保护价卖到粮库，但却没有感受到保护。市场放开后，卖粮自主，坐在家里谁给价高就卖给谁，还节省了卖粮费用。忧的是一旦市场粮价走低，怕手中的粮食卖不出去。从中可以看出，直补不仅仅是在放开粮食购销过程中政府对农民受到的损失做出了一定补偿，而且更增强了农民对政府保护的切身感受。这个作用要远远大于对农民的损失补偿。同时也提醒政府，如何解决直补后可能出现的卖粮难问题，仍不可忽视。 二是粮食企业切身感到了经营和生存的压力。长期以来，粮食企业一直享受国家关于粮食经营的各项优惠政策，习惯于收购价格由政府定，经营费用靠财政出、收购资金由银行贷款、收购市场独家垄断、亏损找政府的“官办”经营作风，既缺乏市场观念和竞争意识，也缺乏经营的主动性和积极性。直补以后，购销价格和市场全面放开，收购价格靠市场定；新收购的粮食既丧失了补贴来源。又丧失了取得垫付性的保护价收购费用贷款和从农民手中提取整晒费的条件；收购贷款也不再敞开供应，企业则需要按照“以销定贷、以效定贷”的政策来申请贷款；原有的收购垄断格局被打破，企业收购粮食需要揎照“购得进、销得出、不亏损”的原则来进行，亏损自负。对这些改革可能带来的变化，粮食企业普遍缺乏思想准备，对已经变化了的粮食购销市场也显得手足无措。2002年东丰县的粮食商品量近4亿公斤。从2002年11月开始到2003年3月末，粮食企业只收购了o．8亿公斤的保护价补库粮，而县内和外省的企业和粮商则收购了2．2亿公斤粮，收购量仅为社会企业、个人收购量的二分之一，其粮食购销主渠道的地位明显受到冲击，生存与发展受到了严重的挑战。直补确实触痛了粮食企业，逼使企业改革到了非改不可的境地。 三是政府及乡村干部树立了新形象。从政府的角度看，通过价差补贴，划清了政府与粮食企业在粮食收购中的责任，给了企业收购的自主权。过去政府出台政策多数是向农民摊派收费，这次却实实在在地给农民钱农民得到了实惠，对政府满意了，树立了地方政府在农民中的新的形象。直补虽然使乡、村两级干部的工作量加大了，但由于给农民的补贴款绝大部分抵顶了农业税，税收工作好做了，也在一定程度上改善了农村的干群关系。直补的表面现象反映在政府调整补贴方式和调整农民与粮食企业的利益，深层次作用在于推进粮食购销市场化进程，将农民和企业全面推向市场，进而实现粮食购销的全面市场化。从东丰县的试点情况看，基本上达到了这个目的。粮食价格和市场全面放开，粮价并没有出现大起大落的现象，而且市场价逐渐接近或略高于保护价，农民因此又得到了一块实惠。也没有出现新的卖粮难问题，相反却出现农民待价惜售的问题。据调查，到2003年3月末，农民手中还有将近1亿公斤的粮食迟迟不愿出手。尽管粮食企业受到了严重的冲击，但这也是改革的必然作用，主要还是由于企业改革滞后形成的。社会各界对直补试点的反应也比较平静，普遍认为既符合世界的通用做法，又可以减少有限补贴资金在流通环节的跑冒滴漏，有利于提高粮食补贴效率。直补是我国粮食补贴方式改革的方向，应该继续探索、总结和完善。至于直补究竟对促进种植结构调整的作用多大，还有待于观察。 二、直补是深化主产区粮食流通体制改革的重要内容，企业改革应与之配套进行 直补是深化粮食流通体制改革必然引出的议题。从粮食流通体制改革的进程和日标看，是按照从主销区到主产区的方向，逐步推进并实现粮食购销的全面市场化。目前主销区的市场化改革任务已经完成，难点和重点都在主产区。直补也是主产区的问题。主产区要全面放开粮食购销市场，必然要取消现行的保护价收购政策，进而取消用于流通环节的粮食补贴，使粮食购销价格随行就市，包括粮食企业在内的各种市场主体，都自主经营、自担风险、自负盈亏。农民也要面对市场种植和销售，自担市场风险。在这种情况下，要保农民收入，保粮食安全，政府必须对农民进行必要的市场损失补偿，而且在取消保护价收购的情况下，新粮收购节省下来的粮食补贴又有转换用途的可能。因此，随着主产区粮食购销市场化的推进，必然产生对农民直补的客观要求。 粮食购销市场化是我国粮食流通体制改革的最终目标，要完成这个过程，必须全面推进粮食流通体制改革。粮食流通体制改革的内容很多，各项内容都有密切联系和制约关系，哪项内容改革滞后，都会对实现改革的最终目标产生影响，或起限制作用。从东丰县的直补试点看，将流通环节的补贴调整为直补农民后，粮食企业是和其他粮食经营者公平进入了市场，粮食购销市场经营也实现了主体多元化，同时也为其参与市场竞争、随行就市收购农民余粮、实现顺价销售创造了条件。但是，粮食企业实际上并没有象改革之初设计的那样，能够保持较大的收购量，继续发挥主渠道的作用，相反却是收购量锐减，除乾库粮以外，市场粮根本收不上来，企业不稳定因素也随之增加，直接危及到了生存。产生这种问题的原因尽管是多方面的，但主要是企业改革滞后，原有的一些矛盾和问题，直补改革并没有涉及到，使企业在市场全面放开、取消新粮收购补贴的情况下，又与其他市场主体处于不平等的竞争地位，不具有竞争能力。 东丰县粮食企业原有的一些矛盾和问题主要表现在：(1)机构多。全县23个乡(镇)，粮食企业有21户。(2)老粮多、价位高。企业老库存粮5．39亿公斤(超过东丰县一年的总产量)，库存平均成本已达1．113元／公斤，其中陈化粮库存、超期库存、潜在库存损失损耗达1．05亿公斤。这部分老库存粮尽管在销售前继续享受利费补贴，对直补改革当期的企业经营并未产生影响，但销售后的价差及损失损耗企业无力解决，需要国家出台消化处理政策。(3)老挂账多。粮食企业老挂账共有4．9亿元，其中中央和地方共同消本息挂账4．2亿元，企业自补挂账、挤占挪用、陈化粮及竞拍价差挂账等o．7亿元。自1998年粮改以来，企业粮食销售一直是微利，根本没有消化处理能力。(4)老人员多。全县粮食企业共有职工4513人，其中离退休789人，在岗3724人。据有关部门测算，按照企业职工人均粮食经营量，改革后只需822人，需减员2902人，减员幅度为77．9％。这些人员多年一直在粮食企业工作，绝大多数没有自谋能力，家在农村的也没有耕地，一旦下岗再就业难度很大。同时裁减人员还需大量的经济补偿资金，企业自身无法落实资金来源。(5)企业老债务也比较多。据统计，到2003年3月末，全县粮食企业共欠外债1，5亿元。多年来，粮食企业一直享受国家政策，在社会当中有一定信誉，社会上一些企业和个人敢将一些物资赊给粮库，一些施工单位也敢给粮食企业垫付款项。可是直补后，这些单位、个人立刻感到粮食企业会失去以往的政策待遇，自己的债务受到了威胁，纷纷登门讨债，有的还依法起诉，由此已有9户企业的财务资金账户被法院查封冻结，社会信誉受到很大损伤。而目前这些企业也没有办法解决这些问题。(6)收购当期没有费用资金来源。直补对粮食企业而言，调整的是收购以后的利费补贴，对收购当期并不产生多大影响。影响最大的是原按保护价收购粮食的垫付性收购费用贷款没有了，加之企业竞争收购，按规定应提的整晒费没有提取，按以往的正常收购量，大约失去了2000多万元费用来源。从而也使企业收购更加困难。 粮食企业在上述情况下参与市场竞争，不仅没有竞争能力，也不会有竞争的积极性。因此，在确定直补或直补试点时，必须统筹考虑企业的改革问题，使之同步进行。与直补改革相比，企业改革涉及的实质性问题更多、困难更大，更应该认真研究，使其通过改革更有效地发挥作用。从东丰县的情况看，直补后尽管没有出现新的卖稂难问题，但潜在的问题还是存在的。一是直补改革的当期市场粮价持续上扬，农民在得到补贴后有了底蕴，对市场的期望值很高，不急于卖粮。二是邻近的辽宁省清原和西丰县，收购了很多粮食。三是市场刚全面放开，经营粮食的个体户进入比较多。四是由于是试点，在全省乃至全国都是风毛麟角，各级干部与农民心里承受能力都比较强。单就上述四种情况，如果哪一种情况发生变化，都很容易引起新的卖粮难问题，从而引发出诸多问题。如果就市场而言，不确定因素很多，一旦市场粮价过低，其他市场主体在无利可图的情况下，便会纷纷退出，卖粮难的问题就会难免。所以，在对农民直补的同时，必须保护和发挥好粮食企业的主渠道地位和作用，并以此为前提，加快企业改革、加快市场化进程。 三、目前主产区全面推行直补还不具备条件，但应朝着这个方向进行努力 直补是粮食流通体制市场化改革的必然趋势其进程则取决于粮食购销市场化的程度，而这种程度的培育又取决于粮食流通体制改革过程中的诸多问题的解决情况。从主产区吉林省来看，主要是直补的资金来源问题和企业改革中的“三老”问题。如果直补资金只取之于本省的粮食风险基金存量，目前吉林省没有两大试点或全面实行直补的能力。按2002年直补试点的标准和全省的商品量测算，全省直补大约需补贴资金近10亿元。而且这个商品量是全省保护价限量收购的商品量，即全省商品量的70％。如果按全部商品量补，需要补贴资金近15亿元。另外试点的补贴标准是按照保护价与市场价的价差核定的，补给农民的只是放开购销过程中的价差损失，如果做到对农民收入全面补贴每斤大约需补6分钱，按吉林省的正常年商品量175亿公斤计算，每年所需补贴资金得21亿元占当年粮食风险基金包干总量的54．5％。这从吉林省的财政状况和粮食风险基金使用情况看扩大直补试点或全面实行直补短期内都是难以做到的。吉林省是全国的粮食主产省，正常年景粮食产量在225亿公斤左右，商品量在175亿公斤上下。近几年来，由于粮食内销不畅，粮价走低，粮食销售十分困难。每年都是收大于销，粮食库存逐年增大。到2003年3月末，全省粮食库存358．9亿公斤(不含国家储备粮)，2002年库存最高时超过400亿公斤，近两年平均库存高达330亿公斤。而国家核定给吉林省的粮食风险基金包干墓数两次都是按库存260亿公斤核定的，现在的包干总额为38．3亿元，其中国家26．3亿元，吉林省配套12亿元。实行包干后，由于库存连年增加，包干一直就没有包住，由此，近两年形成包干资金缺口约14亿元：由于地方财政困难，配套资金的缺口近几年都是通过借款解决的，既便如此，2002年地方仍欠配套资金8．3亿元。到2003年3月末，应由地方财政配套的粮食风险基金累计欠筹11．3亿元，拖欠按规定应由地方财政筹措消化的各种贷款本金和利息70．7亿元，总计为82亿元。由此可见，吉林省现有的粮食风险基金，连维持目前的需求都无法满足。如果国家考虑全面实行直补，必须研究解决主产区的粮食风险基金不足问题。 解决粮食企业的“三老”问题，是目前深化主产区粮食流通体制改革的难点。吉林省难就难在老库存粮量多(2003年3月末，商品粮库存占全国的19％，其中玉米库存占全国的51％)价位高(保护价玉米均价989元／吨、水稻1299元／吨)难销售，财务挂账包袱过重(占全国的10％多)难消化，企业冗员过多(全省现有从业职工14．98万人，实际只需5万人)难裁减。但这也是深化粮食流通体制改革中不可回避的问题。尤其是在国家不增加直补资金来源的情况下，只有将高价位老库存粮降下来，才能替换出直补的资金来源。因此，国家应该调整全国的粮食风险基金包干政策，将销区的粮食风险基金集中用于主产区，起码补足超包干的库存利费补贴，以便尽快处理“老粮”。或者，由国家出台销售老库存政策，允许企业随行就市通过竞卖的形式销售，价差和利息实行挂账，今后由中央财政统臼解决。从吉林省看，应坚持从实际出发，继续坚持保护价粮限量收购政策，适当调整保护价水平，努力降低新增粮食风险基金支出，做到新粮收购全部能够顺价销售，严格控制库存，使库存保持在财力可以承受、又能适应国家调控市场的水平。至于解决“老账、老人”问题，国家也应进一步明确有关政策，在政策和资金方面给予地方政府必要的倾斜和扶持。 应该看到，“三老”问题不解决，粮食企业{B难真正进入市场，提高竞争能力。粮食补贴方式的改革，也是一项系统工程，改革既涉及到“三项政策”的调整和企业的改革问题，又涉及方方面面，尤其是对农发行现行的信贷政策提出了许多新的问题。主要是粮食市场放开后，由于其他市场主体的进入，粮食企业所占的比重下降，引起贷款投放量的减少随着保护价收购的取消，贷款的投向发生根本性的变化，全部是非保护价贷款，贷款的市场风险加大，贷款掌握的难度加大。但是，在粮食主产区，如果粮食企业退出市场，可能对粮食市场带来很大的影响，甚至导致粮食价格在短期内大幅度下跌。尤其是在市场放开的初期，保持粮食企业的主渠道作用特别重要。所以，农发行应在有效防范贷款风险的前提下，努力改进信贷管理，改善政策性金融服务，积极支持粮食企业发挥购销主渠道的作用。同时，也应认真研究粮食企业改革、改制、重组后，对新型市场主体的支持问题；认真研究粮食流通环节的支持减少后，对农业的生产环节的支持问题，以便更有效地发挥政策性金融的作用。总之，主产区的全面直补问题事关重大，又面临许多实际困难，应坚持积极稳妥的策略，因省而宜，量力而行。从我国的人多地少、粮食消耗量大的基本国情出发，目前粮食主产区不宜全面放开市场、全面实行直补，仍应继续实行保护价收购政策，以便于保护基本农田，保护农民种粮积极性，保护粮食综合生产能力，保证粮食安全。但是，主产区也应适当地调整保护价收购范围，对市场影响不大的品种和主销区应该首先放开，逐渐积累资金和丰富经验，为全面放开市场、全面实行直补创造条件。