摘要：全面建设小康社会关键是解决中西部地区广大农村的贫困问题。通过分析中西部地区农村的贫困现状、制约因素及贫困地区如何选择脱贫致富的路径问题，希望能有助于农村贫困地区早日实现小康。 党的十六大报告明确指出“经过全党和全国各族人民的共同努力，……人民生活总体上达到小康水平。”但同时，十六大报告也指出“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的，发展很不平衡的小康……，城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少……”。统计资料表明：2000年全国人均纯收入500元以下的还有2．6％，人均纯收入500～1000元占11．5％，人均纯收入1000～1500元的占17．9％，人均纯收入1500～2000元的还占17．9％。目前全国仍有少部分的农户饮水困难，还有极少数农户居住危房或根本无房可住。一些贫困地区集“老、少、边、穷”于一体，经济外向依存度低，县级财政属于典型的“吃饭财政”，县乡两级财政债务沉重，严重缺少基础设施，文化、教育、卫生事业落后，产业结构单一，缺乏支柱产业，缺乏自我发展机制，极大地制约了经济发展。因愚致贫、因病返贫现象比较突出，少数贫困人口陷入贫穷——愚昧——贫穷的恶性循环。这种地区间的非协调发展，有碍于全面建设小康社会目标的最终实现，有碍于民族团结和社会稳定。因此，农村贫困地区如何脱贫致富奔向小康，不仅是一个非常紧迫的经济发展问题，而且是一个十分严峻的社会问题。 一、制约贫困地区脱贫致富奔小康的主要因素 （一）农业结构不合理 自20世纪90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，农产品绝对量的增加，消费结构的变化和进口农产品的冲击，使农业结构性矛盾日益显露出来。其突出表现有三个方面：一是农产品质量不高，大路产品多，优质专用产品少；低档内销产品多，高档外销产品少；原始产品多，精深加工产品少。二是农业生产区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性结构不同程度存在大而全、小而全的问题。三是市场存在薄弱环节，农民进入市场的组织化程度不高，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。 随着绝大多数城镇居民达到小康生活水平后消费结构的变化，恩格尔系数明显下降，这表明农业增长开始面临需求约束，农民来自农业的收入增长更加困难。2000年城镇居民的人均可支配收入比1996年增加了1441 ．1元，但其中用于食品的开支人均却只比1996年增加了53．6元，在人均增加的食品开支中，外出就餐增加了101．6元，烟、酒、饮料增加了35．2元；而在购买主要农产食品中，人均粮食开支减少了82．8元，油脂减少了2．5元，肉禽及制品减少了27．5元，菜类减少了14．4元，只有水产品和干鲜果的开支分别增加了11．6元和9．8元。增减相抵，2000年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支减少了105 ．8元。1996年，我国城镇居民食品需求收入弹性为0．4435，1997年后，城镇居民食品需求收入弹性出现了急速下降的态势，1997～1999年分别为0．379、0．327和0．222。近年来，城镇居民食品消费需求处于几乎停滞不前的状态。当前城镇的消费热点是住宅、汽车、教育、旅游、通讯和网络等等。这几方面与农业都没有直接联系，整个国民收入的分配以及城镇居民消费结构的变化对农业生产是不利的，从而直接影响了农民收入的增长。 （二）农民的就业极不充分 乡镇企业曾是农业剩余劳动力转向非农产业就业的基本场所。从1978年到1996年的18年间，乡镇企业的从业人员从不足3000万人到超过13500万人，乡镇企业吸纳了超过1亿的农业剩余劳动力转移就业，这是乡镇企业的巨大历史功绩。但自亚洲金融危机爆发后，乡镇企业创造新增就业岗位的能力开始下降。从1997年起，乡镇企业的从业人员就再也没有达到过1996年的水平，2001年底乡镇企业的全部从业人员为1．3亿人，比1996年还减少了500多万人。乡镇企业创造新增就业岗位的能力下降，既有当前所处发展阶段的原因，也有体制、政策、观念、措施等方面的原因。如供求关系从卖方市场向买方市场的转变，加剧了企业间竞争的激烈程度；乡镇企业自身在产业结构、企业布局、产权制度、技术和管理水平等方面的先天不足影响了自身的发展；部分乡镇企业因不符合节约资源、保护生态环境和安全生产的要求，不得不被关停；市场经济体制发育不完善，尚未建立起对乡镇企业的必要和公平的技术和资金支持体系，等等。但更深层的原因，则是我国目前正处于工业化和信息化并行的发展阶段。这个发展阶段至少对就业问题在整体上产生了三方面的深刻影响：一是资本和技术对普通劳动力的大量替代；二是一般加工业和制造业的生产能力出现了阶段性的饱和乃至过剩；三是快速增长的高新技术产业不仅需要高额的资本投入，而且需要从业人员的高素质。这些影响明显制约了乡镇企业在就业岗位方面的继续扩张，也明显制约了农业剩余劳动力“离土不离乡”的转移方式。据初步统计分析，我国1／3农业劳动力处于就业极不充分状态，现有农村富余劳动力总数1．5亿人左右。大量剩余劳动力滞留在农村，农业劳动生产率难以提高，造成农民增收困难。 （三）资金投入不足 长期以来，国家对农业和农村的投入量相对不足，欠账较多。1998年中央决定实施积极的财政政策以来，加大了对农业基本建设的投入。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。更为严重的是，即使是国家投资建设的一些大项目，也因贫困地区配套资金难以解决等原因难以启动。国家对贫困地区基础设施和教育的投入不能满足其脱贫致富的需要。贫困地区行路难、产品交易难、与外界沟通难、信息利用难的问题未得到根本解决，农民抵御价格风险、技术风险和自然风险的能力极为脆弱，农业生产仍未打破简单再生产格局。近年来，国家在贫困地区虽然投入了大量扶贫资金，但仍不能满足扶贫开发的需要，且扶贫资金中扶贫贷款所占比重过大。由于扶贫贷款是“政策性贷款，商业性运作”，讲求“放得出，收得回，有效益”，在实际操作中必须有抵押担保，而贫困地区抵押担保非常困难，结果往往是有了项目，由于没有担保，扶贫贷款仍无法到位，出现“扶富不扶贫”的情况。国家安排的大量扶贫贷款指标，实际能够用于贫困地区解决温饱的项目过少。目前财政支农资金管理体制也不利于提高农业投资的使用效率，这主要表现在农业投入方面各级财政职责范围划分不清，哪些由国家投入，哪些由集体投入，哪些由农民投入，都没有明确具体的规定。在管理形式上，条块分割、各自为政，各有关部门都掌握一块资金，都有资金分配权，这些都不利于资金的统筹安排和使用。 （四）不合理负担过重 当前农民负担重的问题仍然十分突出。一方面由于农产品出现阶段性、结构性剩余，农产品价格走低的问题一时难以明显改善；受经济大环境的影响，乡镇企业发展速度和效益下降，吸纳农村劳动力的能力也在减弱，农民外出打工的困难增多；调整农业和农村经济结构还需要一个过程，农民增收更加困难。另一方面农民担负的不合理开支无法减少。由于县乡财政存在着严重的缺口，经济和社会发展所要求的各种公共开支缺少相应的税收来源，迫使地方政府想方设法从农民那里多征税。“头税（农业税）轻、二税（提留统筹）重、三税（集资摊派）是个无底洞”，尽管中央三令五申，各地也做了不少工作，加重农民负担的势头有所遏制，但问题并未根本解决。农民负担重，不仅直接减少了农民的收入，而且严重影响农民的生产积极性，从存量和增量两个方面都是影响农民收入的重要因素。 （五）发展思路存在误区 思路决定出路。贫困地区在发展经济上存在两个思路误区。一是“求人、求全、求快”的思路误区。贫困地区由于想急于摆脱贫困，在制定经济发展规划时，脱离县情，急于求成，企望在短期内实现经济的大跨越、大发展。其结果导致重复建设、低效产业、劣质工程、短期行为等十分突出。二是“低调、保守、求稳怕冒”的思想误区。账多不愁。认为贫困不是一两年能消除的，因而固步自封，思想保守，缺乏信心和勇气，缺乏与时俱进的创新精神。在具体工作上，往往强调农业而忽视二三产业，强调产业优化而忽视开放流通，强调产品数量而忽视产品质量，强调稳定大局而忽视改革创新，强调行政干预而忽视科技和市场的作用，以致经济发展总比别人“慢半拍”，难以适应变幻莫测的市场需要。发展思路是制约贫困地区脱贫致富奔小康的重要内因。 二、农村贫困地区脱贫致富奔小康的路径选择 （一）提高农业产业化经营水平，优化农村经济结构 没有农村贫困地区的脱贫致富，就不可能有完全意义上的小康社会。要实现农村的脱贫致富，就必须以增加贫困农户收入、解决贫困农户温饱为出发点，充分利用好各种独具特色的资源优势，以推动农业产业化为突破口，带动农业结构调整，优化农村经济结构。 一是在经济发展战略定位上，要围绕特色抓好结构调整。就是从当地的自然条件、生物资源特点和农产品的市场需求出发，发挥比较优势，在“特”字上做文章，在名、优、稀、新产品上下功夫，突出特色经济、绿色经济、生态经济，增强竞争力；同时，积极培育新兴产业，要突出优势，着力培育特色种植业、特色资源加工业和特色旅游业，构筑新的经济增长点。 二是在专业生产和规模化经营上，围绕规模抓调整。农村改革确立的以家庭承包为基础，通分结合的双层经营体制，是我国农业和农村经济持续发展的根本保证和制度基础，必须长期坚持不变，然而，随着农业的市场化、国际化和农村分工分业的发展，如何在家庭承包经营的基础上实现农业的规模经营，是农业结构调整要解决的一个重要问题。围绕规模进行结构调整，就是要以建基地为重点，实现专业生产和规模化经营。一要从产销联营入手，根据当地资源特点和生产需求情况，抓好粮食、水果、蔬菜、花卉等生产基地建设，形成一村一品、一乡一业、一县多业的特色经济和主导产业。二要不断完善农业产业化经营机制，鼓励龙头企业实现“公司＋基地＋农产”的经营方式，建立农产品生产、加工、出口基地，与农民结成利益共同体，带动优势产业和特色品种形成规模化生产和区域化布局，带动农民脱贫致富。实践证明，农业产业化不仅是在家庭承包经营基础上实现农业规模经营和推进农业现代化的有效途径，也是农业结构调整的重要力量。 三是在增加农民收入的基础上，要围绕效益抓调整。提高农业产业化经营水平，增加农民收入，是结构调整的根本目标。围绕效益进行结构调整就是要以科技为支撑，用先进农业科技改造传统农业，提高农产品的市场竞争力。一要大力引进、培育、繁殖、推广良种，大力开发优质农牧渔业新品种，积极发展无公害农产品、绿色食品和有机食品，抓好现有品种改良，全面提高农产品品质和商品率。二要加大先进适用技术的推广力度，大力推广无公害栽培，有机质无土栽培，大棚栽培等先进适用技术，发展优质高产高效农业。三要增加对农业科技示范场、示范园区的投入，支持新品种、新技术的引进和推广，促进农业增长方式的转变。 （二）积极推进农村城镇化进程，促进农村富余劳动力向小城镇转移 党的十六大报告指出：“必须全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。”这是立足我国国情和农村实际的重大决策。对于确实解决农业、农村和农民问题，对于我国真正全面建设小康社会具有重大意义。 目前，我国70％的人口在农村，农村能否实现小康对于实现全面建设小康社会举足轻重。资料显示，近年来农民人均纯收入远远落后于城市人均可支配收入，农村文化、科技、教育、卫生、体育等事业远远落后于城市。特别是目前农村还有3000万左右贫困人口。缩小城乡差距，不断提高农民收入进而大幅度提高生活水平，在农村完成全面建设小康社会的任务还十分艰巨。如何才能完成这一任务呢？重要的是要实现农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。十六大报告指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”可以说，农村城镇化是带动我国农村经济和社会发展的一大战略。我国农业和农村经济发展最大的难题是农业资源少、农民太多。庞大的农村人口基数，降低了人均农业资源占有量，即使农业产业有很高的回报率，但由于规模上不去，农民收入也难以有较多的增加。要解决农民的就业和增收问题，就必须走工业化、城镇化的路子，充分发挥乡镇企业、农村二、三产业和小城镇转移农村富余劳动力的作用，把农民尽可能地转移出来。 据专家估计，未来10年是我国农村和城市就业压力最集中的时期。我国农村富余劳动力目前已占农村劳动力总数的1／4～1／3，并且富余劳动力的数量每年都以数百万的速度增长。小城镇能够最大限度地吸纳农村剩余劳动力并创造就业机会，小城镇具有更接近于农村，农民进城的门槛和转移的难度和风险较低等优势，能使农村劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的城镇部门流动，这是经济增长的重要动力。小城镇吸收农村富余劳动力的过程，也是提高农民收入、全面建设小康社会的过程。 （三）高度重视贫困地区科教事业，改善人口素质，提高劳动技能 一是加大对贫困地区的科技投入。我国农业科技的发展滞后，严重地影响了农村经济的发展。目前我国科技进步对农业生产的贡献率仅为30％左右，远远低于发达国家60％～80％的水平，而这一比率在农村贫困地区更低，因此加大对农村贫困地区的科技投入势在必行。要在贫困地区建设农业实用技术和扶贫开发示范工程项目，健全农业科技推广服务组织，建立健全激励机制，采取有效措施动员和鼓励农业科技人员深入贫困山区，普及和传授农业科技知识，推广农业实用技术。实现科技兴农，科技致富。 二是加大对贫困地区的文化教育事业投入，改善人口素质。脱贫先脱盲（文盲），致富先治愚（愚昧）。积极支持贫困乡村办好农民文化技术学校，加快扫除青壮年文盲。设立专项经费，对特困户儿童入学给予帮助。继续实施“贫困地区义务教育工程”，各种“希望工程”资金要向贫困地区重点倾斜，消除农村中、小学危房。建立教师培训专项资金，推进“中小学教师继续教育工程”。 三是贫困地区医疗卫生事业的发展必须统筹安排人力财力物力，突出重点。解决贫困地区缺医少药和群众看病难的问题，要从完善基本医疗设施建设、搞好乡村卫生技术人员培训入手，恢复和健全贫困山区的医疗服务体系，大力普及卫生基本知识，推广基本医疗保健服务。 四是高度重视贫困地区人口计划生育工作。必须引导贫困地区群众转变落后的生育观念，采取措施鼓励晚婚晚育，优生优育。如加大对贫困乡村计划生育服务设施的投入，健全乡村计划生育服务网络，切实为群众提供计划生育服务等。 （四）发挥政府的宏观调控作用，为贫困地区脱贫致富创造条件 贫困地区的脱贫致富离不开政府的支持，必须发挥政府宏观调控这只“有形的手”的作用，通过国家进一步建立针对贫困地区的“输血、造血、养血”相结合的发展机制，解决好 贫困地区不能解决的各种问题，为贫困地区脱贫致富创造条件。 首先，要加大扶贫力度，为其“输血”。一是增大扶贫资金总量，扩大资金覆盖面。国家发放的扶贫信贷资金，安排的重点扶贫项目，是促进贫困地区农民生产发展的有效措施。应适当增加诸如小额扶贫信贷资金、重点项目扶贫和以工代赈资金的投放总量，扩大资金的覆盖面。根据生产周期，合理确定还贷时间，适当延长还贷期，使贫困户能有一个积累和滚动发展的过程。对扶贫贷款的抵押担保，应当结合贫困地区和贫困户的实际情况，有所变通，不能搞“一刀切”。二是突出重点，集中帮助贫困地区改善基础设施，培植支柱产业。在基础设施建设上，重点解决好交通、教育等滞后问题，改善生存和发展环境，提高劳动者素质；在支柱产业培植上，给予政策、资金和技术的适当倾斜，促进支柱产业的健康发展和广大农民的稳步增收。三是给予特殊政策，比如在贫困地区的城镇化发展上，应放宽土地审批权限和户口准入条件等政策，促进农村剩余劳动力向小城镇转移，拓宽贫困农民增收渠道。四是加强对口扶贫，加大国家部委、东部发达地区及其相关部门的对口扶贫力度，实行严格的目标管理责任制。 其次，要加大对产业化经营的扶持，帮其“造血”。一是出台土地流转方面的优惠政策，促进千家万户小农经营的联合，加速推进农业产业化经营。二是出台鼓励性优惠政策，引导大企业到贫困地区兴办产业化经营的龙头企业，带动贫困地区特色产品基地的发展。三是在产业化项目布局上向贫困地区重点倾斜，使每个贫困地区都有1～2个覆盖面大、带动力强的项目。 第三，要在财税和金融政策上加大扶持，辅其“养血”。国家应在西部地区建立若干扶贫特区、“扶贫实验区”，在经济政策尤其是宏观财政、金融政策上实行特殊政策、特事特办。一是对贫困地区实行更加优惠的转移支付政策，增加安排一些国债资金项目；对中央税实行全额返还；对新办企业增加的税收全部留在贫困县；准许贫困县异地开办企业应交税回贫困县缴纳，对贫困县外出合资开办企业的税收按比例分成。二是对贫困地区新办企业实行减免税政策，其减免税额由上级通过财政转移支付补足。三是建立“贫困县开发基金”和“重点建设扶持基金”，实行回收滚动使用，以解决贫困地区重点项目建设筹资难的矛盾。四是国家各类银行在实行商业运作中，应制定特殊政策支持贫困地区的发展，在注重经济效益的同时也注重社会效益，积极为贫困地区的发展构建融资平台。 （五）减轻农民不合理负担，减少农民支出 减负就是增收，减负才能增收。目前在农民增收渠道还不多的情况下，尤其要注意减轻农民负担。减少农民的不合理开支，可以使农民得到更多的实惠，这对农民增收和农村稳定都具有重要意义。要坚决贯彻执行中央关于减轻农民负担的各项政策规定，下决心转变乡政府职能，精简机构和人员，乡镇政府要把主要工作放在加强行政管理和提供公共服务上。要扎扎实实地开展对中小学收费、报刊摊派、农村电网改造、农村达标升级活动以及农村建房收费、收购农副产品打“白条”、结婚登记、计划生育收费等方面的专项检查，严肃查处加重农民负担的各项违纪违法行为，杜绝脱离实际、脱离群众的达标升级和集资摊派。以切实减轻农民负担为出发点，改革农村税费制度，将农民负担管理纳入法制化、制度化轨道。这是确保农民增收迈向小康的重要措施。 (作者简介：晏雄（1971－），男，云南富源人，云南财贸学院工商管理学院讲师，主要研究企业管理。（云南财贸学院 工商管理学院，云南 昆明 650221）)