集体建设用地隐性市场客观存在 随着经济发展，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，尤其在经济发达地区，自发流转农村集体建设用地使用权的行为大量发生，其数量和规模不断扩展，集体建设用地隐性市场客观存在，国家法律和中央政策面临挑战。 《土地管理法》规定，任何单位和个人进行非农建设，都须使用国有土地。国家向建设单位的供地除了存量的国有土地外，就是征用原属于农民集体所有的土地。国家对被征土地的补偿也只是按照被征用土地的原用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。 农民对集体土地所有权永久性地变成了国家所有权，对补偿没有考虑到国家赋予他们的长期而有保障的土地使用权、收益权和转让权，越来越不满。 为了解决国家征地制度带来的社会问题，1990年代初开始，在广东珠江三角洲、江苏、浙江及一些大城市郊区，农民利用《土地管理法》中，集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡（镇）村公共设施和公共事业”“经依法批准可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”的规定，通过自建厂房、仓库、店铺等“合法”出租；或者在办理土地转用手续时，上报的是合作、合资方式，实则由承租人出资的“假合作、合资”；或者干脆不顾有关法律的限制，直接进行土地的“非法”出租。 农村集体建设用地的规模和数量是巨大的、惊人的。据调查估计，珠江三角洲地区集体建设用地占全部建设用地总量的50％以上，该省粤东、粤西及粤北地区，这一比例也超过20％；2002年，佛山市南海区工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。 直接进入市场的意义 集体土地直接进入市场，对于地方经济发展、农村经济转型、农民分享土地权益，起到了重要作用。 第一，加速地方工业化进程，促进农村经济转型。广东农民集体以出租土地、厂房，吸引本地或外地资本兴办各类企业，走出了一条新型工业化的路子，形成珠江三角洲著名的工业带。到2002年，南海、顺德、东莞、中山等地，农业在经济总量中的份额都不到10％，90％以上的劳动力转向二三产业，并成为全国吸纳内地劳动力的主要地区，仅东莞一地就达700多万人。 第二，由于保留了土地的集体所有制性质，集体和农民可以长期分享土地非农化的级差收益。在南海、顺德、中山、东莞的一般村子，集体每年可通过土地出租获得租金收入500万－800万元，农民也可以稳定地每年从土地出租分红近2000元，集体和农户的土地收入且有增加的趋势。 第三，地方经济迅速壮大。近20年来，珠江三角洲平均每年以20％左右的速度增长，2002年，东莞、中山、顺德、南海国内生产总值分别达672亿、416亿、437亿、440亿元，地方预算内财政收入分别达55亿元、31亿元、30亿元和28亿元，相当于内地中心城市和省会城市的财政实力。 地方政府超前尝试 在法律禁止和中央政策没有明确规定的前提下，一些地方政府出台的相关政策对集体建设用地的健康、有序和规范流转具有指导意义，为集体建设用地的合法进入市场作了重要的政策储备。 为了加强农村集体建设用地管理，保护农民对土地的长远利益，促进地方经济发展，安徽、江苏、山东、福建及部分大城市郊区，在总结当地集体土地使用权流转经验基础上，形成了有针对性的地方政策和可操作办法。国土资源部近年来在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳等地的试点，为法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策储备。尤其值得关注的是，今年6月，广东省政府下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，旨在使全省集体土地使用权的流转规范化、有序化。 第一，明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。“农村集体建设用地可以出让、转让、出租和抵押”；其“出让、转让与出租年限与城镇国有土地相同”，以“建立统一、开放、有序的土地市场”。 第二，提出了农村集体建设用地使用权流转的原则和条件。（1）遵循自愿、公开、公平、等价有偿的原则；（2）经依法批准使用或取得的建设用地；（3）符合土地利用总体规划和城市、镇、村建设规划；（4）依法办理土地登记，领取土地权属证书；（担┙缰非宄??挥腥ㄊ艟婪住＃?）由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的，在申请前须经依法召开的村民会议讨论同意。 第三，为了保护城镇国有土地市场，对进入市场的农村集体建设用地的用途做出了严格限制。“通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房开发。”“未经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。” 第四，对农村集体建设用地使用权流转收益的使用做出了明确的规定。“农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50％左右直接分配给农民；剩余的50％左右，一部分留于集体发展村集体经济，其余部分用作农民的社会保障。” 默许集体建设用地流转的隐忧 集体建设用地流转可以惠及农村农民，但由于处于法律禁止范围，尽管有地方政府默许，其隐忧是明显的： 第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期。 由于现行《土地管理法》不允许农民集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，农村集体经济组织与企业之间所立有关上述内容的合同当属《合同法》所禁止的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。一些经营业绩不佳的企业开始钻法律空子，在合同期满之前，故意不交租金，以此提起诉讼，法院判决结果只能是农民集体的财产性收入受损。另一方面，我国法律遵循的是“房随地走”的原则，集体非农建设用地不能抵押，在它之上兴建的厂房等建筑物也不能抵押，企业就无法通过它们所投资的固定资产在银行获得贷款。 第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范。地方政府处于“两难”状态，由此出现随意占用耕地，低价出租和转让农村集体建设用地，随意改变建设用途，建设用地权属不清诱发纠纷，偷漏国家税费等。 第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。许多地方土地出租的收入50％以上都留作集体用于发展经济和公共福利，剩余部分作为土地的分红分给农民。 改革开放以来，我国沿海发达地区的农村面对大量企业迫切需要土地的历史机遇，农村集体有着强烈的经营自己土地的意愿，农村土地的市场价值不断体现出来。我国现行法律严重滞后于经济发展对农村集体土地非农化的内在需求，建立受法律保护的非农建设用地流转市场已成为当务之急。 （作者单位：国务院发展研究中心）