中国社会科学院农村发展研究所 党国英 观点：农村土地改革主要不是观念问题，而是利益问题。因此，中央政府应更强有力地介入农地产权界定权的争夺过程，并采取“单一规则”限定土地经营规模。 土地改革踏步不前的关键是利益关系问题。要想改革的人，必须把农村改革的难点看清楚。改革是要打破旧的秩序平衡。但从以往改革的经验看，正式的改革运作程序效率往往极低，而中国农村的改革主要走的恰恰是正式的运作程序。农村改革的程序大体是：调查研究获得信息；主管部门提出改革意见；一定范围里征求意见；这个阶段的N次反复；最后形成改革的官方文件。常常有人担心中央不知道农民的情况，实际上中央不仅知道，而且知道得很多；不仅知道农民的要求，也知道相反力量的要求。例如，在农村税费改革问题上，中央已经开始试点并部署了试点工作的拓展，但停了一个时期才又重新开始。这都是各种“意见”博弈的结果。至于城市经济领域的改革，则可以走各种非正式的程序，大体上一项改革总有特殊的人群密切关注，他们可以知道什么层次的领导持有什么意见，谁反对、谁支持，然后采取相应的解决办法。这种改革运作的效率自然比较高。相应的改革推动者在改革中有利益值得索取。相比之下，农村改革不可能有这样的非正式程序，一项改革除非有来自农民方面普遍的呼声，才可能被提到议事日程，然后进入“试点”阶段。像“双层经营体制”这样的制度弊端，因为需要一定的整体把握水平和历史感才能发现，农民不可能直接发出改革的呼声，发动对它的改革几乎是无望的。尽管改革很难，但我还是愿意谈谈自己的设想。近日看到杨信同志的意见，我以为很好。我只讲农地。我同意他关于一部分土地归国有的意见。 我认为，农地改革的目标有下面几个方面： 首先是农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归；长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承；商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他所有农地根据承包权划分给农户。在适当的时候，直接将农村土地承包制过渡到农村土地私有制，但私有制主要限于耕地，其他土地可以采用其他所有制形式。 其次，采取“单一规则”限定土地经营规模。以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数（例如为20倍），这个倍数的确定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。 第三，在目的、范围和程序等方面严格规范公共建设对农地的征用。农户的农地被征用超过一定比例时，其家庭的劳动力按相近的比例由公共部门安排就业（土地被公共部门征用，意味着公共部门的扩大，优先吸收土地被征农户的劳动力就业是完全有可能的）。其他一切盈利性活动对土地的征用，完全按照市场原则进行。最后，将以上原则作为法律的核心内容，由立法机关议定推行。 这个方案的优点在于： 1.把承包权与所有权的关系固定化，大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础。同时，这种方式也避免了农地私有化产生的种种弊端，特别是化解了守旧势力的意识形态资源，有利于降低制度创新的操作成本。 2.抑制乡村权势阶层崛起的速度，并使他们对土地的夺取按照市场化的原则进行。其地权价格将反映土地资源的稀缺状况，不仅有利于土地资源的合理利用，也有利于乡村权势阶层转化为现代农场主阶层和工商业资本家，从而使中国农村现代化进程能够稳步前进。同时在这个过程中，普通农民也有可能减轻失去土地、另谋生路的痛苦。 3.按照“单一规则”，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些，落后地区的最高限额将大大超过人口密集的发达地区，所以，这个制度性差异将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，从而有利于地区经济的平衡发展。 4.向公共部门售出土地使用权的农户的劳动力由公共部门安排的规定，不仅具有可行性，而且也减少了农村剩余劳动力转移的不确定性，有利于稳定农村社会。 这个方案还简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府农地制度变迁进行控制的成本，因而是一项成本较低、收益较高的改革方案。 当然，改革很可能会遇到乡村权势阶层的抵制。普通农民会欢迎这一改革，但他们在目前完全是被动的一群。从发展生产力长远考虑，中央政府应该在此时帮普通农民一把，通过立法来落实这一方案。