一、农村税费改革概述 在人民公社时期，生产队按年收益不超过3%的比例向公社上交管理费。20世纪80年代初，在实行家庭联产承包责任制后，农民除按土地上交订购粮外，基本上没有社会负担，但由于农村道路等公共事业无力开展，一些地方和部门开始向农民收费。到80年代中期，农民负担问题成为农村热点和难点问题。1985年10月，中共中央、国务院发出《关于制止向农民乱派款乱收费的通知》，要求各地切实减轻农民负担，严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"活动，不准摊派指标。1991年12月，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定农民承担费用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹不得超过上年人均收入的5%，这是大包干后第一次以法规形式确立农户与乡村集体经济组织间的利益关系。虽然党中央、国务院几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，各种监管措施越来越严格，但农民负担沉重的问题仍然是影响农村经济健康运行和农村稳定的一个顽症，一些地方因此出现农民上访，甚至酿出恶性事件。 1992年，安徽省涡阳县新兴镇自发进行改革。按照全镇每年的支出总额来确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩只交30元。随后几个农业大省出现自发性效仿。次年，河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都进行了改革试点。早期的这些试点都是将各种杂费合并到农业税中统一征收，此称为"并税"；在并税的基础上，以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府再卖粮获取现金，此称为"折实征收"。按此方案，农民一次性交纳的"公粮"折合成货币可能较过去有所增加，但因不再有其他负担，且方案一定三年不变，所以农民十分拥护。 1998年召开的十五届三中全会使农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。农村税费改革被列为改革重点内容。11月20日，国务院成立由财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始改革的一系列筹备工作。1999年3月，在九届全国人大二次会议上，朱镕基总理进一步强调，要切实减轻农民负担，抓紧制定并实施农村"费改税"方案。 1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》以三人小组的名义上报国务院。2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的意见，议定农业税税率为7%，农业税附加的上限为20%。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终概括为"三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革"：取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法；改革村提留征收和使用办法，以农业税附加替代村提留。 2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽省进行试点。下半年国务院作出决定，全面推开改革后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意农村税费改革工作领导小组的建议，确定了中央对地方转移支付办法。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付，2001年又增加到17亿元。2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费改革试点。然而，这项已经启动、影响深远的改革却很难就此停步。根据国务院办公厅发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，试点省份分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（自治区），中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省（直辖市）自费进行改革。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是：农民负担下降20%以上，保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费，保证乡镇基层政权的运转资金，精简机构和人员。 二、农村税费改革评析 虽然农村税费改革被寄予厚望，甚至被称为继土改、家庭联产承包责任制之后的"第三次革命"，而且安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31%，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和义务教育就难以维持正常运转。农村税费改革在试探中面临的两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的更深层次问题。农村税费改革似乎正陷入困境中，2002年以来出现了强烈的反弹趋势。人们一度期望税费改革后，能将农业税调整在600亿左右，但遗憾的是，税费改革的难以为继和激烈反弹令人忧虑。目前的税费改革无非是将附属在农业税上的杂费规范化，以免民怨沸腾。如在安徽进行的税费改革的大体做法是把原有的多达数百项的收费，合并为农业税和农业特产税，称为"正税"，上交给县乡两级基层政府。还有一笔附加税，实际上就是往年的村提留，这笔收入留在村里，用以维持村级财务的日常开支。 纵观历史，中国历代并税式改革并不新鲜，仅在明清两代就搞过"征一法"、"一串铃"、"一条鞭"、"地丁合一"等，都是想把从朝廷到基层的明暗正杂诸税役"悉并为一条"，"一切总征之"。同时下令不得再征他费，往往还给农民发放"易知由单"（法定税目表），允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。由是观之，今日的税费改革从合并税费到下发农民负担表，古今相似。历史上类似改革也许可能在短期内使"向来丛弊为之一清"，然而它的结局却毫无例外地与初衷相反。原因很简单："名目"之果虽减，"巧立"之因不绝。时间稍移，各级官员就"忘了"今天的"税费"已包含了以前的种种杂派，只要官员的"巧立"冲动没有权力制衡，那么已厘清的税费便会催生出新一轮的杂派风潮，黄宗羲将之总结为"积累莫返之害"。清华大学秦晖教授在痛陈并税式改革的局限性时指出，明清时的一县志作者在《贼役志》之类章节里把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出，并告诫"后之好事者切勿轻言归并税则，以贻后患"。而今税费改革试点初行便反弹纷纷，似乎是不幸落入秦晖教授所归纳的"黄宗羲定律"中。 2003年3月6日，时任副总理的温家宝与参加两会的湖北代表团一起审议政府工作报告，谈到农业问题时说："历史上税费改革进行过不只一次。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’，这就是所谓的历史上有名的‘黄宗羲定律’。"他表示："共产党人是彻底为人民群众谋利益的。我们一定能够把乡镇机构精简下来，一定能够把过多供养的人减下来，一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈。"中国农村问题盘根错节，税费改革正处在一个关节点，牵一发而动全身，要走出这个怪圈，不能局限于税费改革本身，更深刻的改革在于配套改革的实施，即农村税费改革的出路在于税费改革之外。 三、彻底走出"黄宗羲定律"的怪圈 （一）基层政府行政体制改革 基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，多年沉疴才得以释放。如果要"治本"，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府行政体制改革比税费改革更复杂、更深刻，也更艰难。 近年来基层行政机构的膨胀相当惊人。1980年以前，农村实行人民公社"政社合一"体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取代。乡镇政府的"六套班子"和代表上级政府部门的"七所八站"应运而生。据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员达到1280万人，此外还有380万名村干部，平均每40个农民就供养一名干部。在县以下各级财政机构捉襟见肘甚至严重亏空的情况下，中央政府只靠下令"严禁摊派"无济于事。庞大的干部队伍要花钱，而本级财政收入不够，中央财政又不可能补贴，因此大多会利用手中的权力向农民摊派。 鉴于税费改革主要靠县乡村的基层干部推动，然而基层财政可支配收入剧减，导致政府提供公共产品和公共服务的能力下降，有的县乡甚至连干部的工资也发不出来，这自然会影响他们推动改革的积极性。在基层官员的"巧立"之职权尤在时，为了抵消税费改革带来的收入减少，一些地方政府回到乱收费的老路上，造成农民负担的反弹，就再自然不过了。农村税费改革最大的症结在于，一些地区庞大的基层政权已演化为依附于农民身上的既得利益集团。农村税费改革所形成的冲击不仅是财政收入的减少，更重要的是减少了这一集团从农民身上"寻租"的机会。因此，在一些地区乡镇行政体制改革不配套的情况下，等于依靠在这场改革中利益受损最重的阶层去推进这场改革，按经济学"理性人"的假设分析，这场改革的结果可想而知。 农村税费配套改革的重点在于乡镇政权的职能定位。目前乡镇政权完全是按照国家一级政权的模式设置，机构众多，人员冗杂。可以设想将目前实行的"村级自治"扩大到乡镇一级，乡镇不再是国家政权的一部分，而成为农村社区的自治单位，也就是说在乡村实行"农民自治"同时，在乡镇实行"党政合一"，以保证党的领导和基层政权正常运转，原来由乡镇承担的政府职能，一部分收归县级政权行使，另一部分则由县级政权委托乡镇行使，另一方面，财政转移支付资金主要掌握在县政府手里，也是对乡镇有效的制约手段。而乡镇的机构设置和人员编制，以及乡镇所能提供的公共产品和公共服务，则由乡镇政权与农民协商达成，以我国平均每个乡镇6083户、23252人的规模，双方达成协议的交易成本不会太高。在乡镇脱离政府序列，在财政上独立核算，行政上民主选举之后，基层政权自我膨胀的势头会得到遏制，而原先政府与农民的经济关系会演变为农民与自己的自治组织之间的经济关系，这样基层政权就不再可能成为进一步改革的障碍。 （二）财政体制改革 在目前的财政体制下，县乡政府的财权和事权是不平衡的。这种不平衡是不少地方农民负担沉重的主要原因。全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。 首先，合理界定基层财政的职能与事权，调整支出范围，减少基层财政的不合理负担。根据事权划分和公共财政理论，对社会安全类公共产品的供应（如优抚费、征兵费、民兵训练费等）、宏观调控（如对农业的保护政策）、收入再分配（如对五保户、军烈属生活困难补助）等职能的开支应由中央财政负担，计划生育费和义务教育费也应由中央财政开支。基层财政主要完成社会秩序类和社会基本公共产品的供应以及处理外部效应的职能。对于经济不发达地区来说，对道路、校舍、医院、通讯等基础设施的建设性支出，不能依赖于向农民筹措，只能靠国家支持、信货投资等方式来解决。 其次，建立真正意义上的转移支付制度，中央和省财政要加大对基层财政的转移支付力度，要力求使上级财政的转移支付尽可能多地落到基层。同时由于我国幅员辽阔、地区之间贫富差距大，全国的赤字县还有一定比例，农村税费改革后，一些工商业薄弱的基层财政收入将大幅度减少，因此建立规范的均衡转移支付制度也显得非常迫切，这对防止农民负担反弹、保障经济落后地区基层政府的全面有效运转具有重大的意义。农民每年的全部税费负担相当于全国财政总收入的7-8%。 尤其需要改革的是农村义务教育财政体制。据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担不足2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。这就造成了一个扭曲的现象：中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；基层政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费--这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育经费短缺的制度原因。这种义务教育财政体制在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民是不合理的，级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村义务教育投入的职责，而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。根据国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定，农村义务教育的直接责任人，由"以乡镇为主"提升到"以县为主"，即由县级人民政府负责筹措农村义务教育经费。然而单纯的"以县为主"，尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于县财政的绝对匮乏，其中部分财政困难的县，并不能从根本上改变面貌。同时义务教育专项转移支付力度又太小，制度不规范，从而使义务教育财政转移支付的平衡效应十分有限。农村义务教育财政体制应该实行县级统筹，但必须强调中央、省、市、县四级政府分担，必须加大中央与省级财政教育转移支付的力度，保证贫困农村义务教育的基本投入，缩小地区间义务教育投入的差距。 （三）其他相关方面 1.农村改革的核心应转向土地制度创新。2002年8月29日全国人大常委会通过了《农村土地承包法》，于2003年3月1日实施。这部法律最值得称道的是将农民的土地使用权界定为物权，而不是债权。这在一定范围内肯定了农民对土地的排他性占有，把对土地的占有、使用、转让、继承等权力都赋予农民。将农民的土地承包经营权逐步接近于法律意义上的所有权--不允许以集体的名义随意收回农民承包的土地，允许农民转让承包权。下一步土地制度改革应该在明确土地使用权的基础上实行“两权分离”（所有权、经营权），彻底实现农民土地使用权的自由买卖。 2.发展经济、增加收入是关键。必须大力发展农村二、三产业，形成农民增收的支撑点。中国农业的发展进入了一个战略性结构调整的新阶段，减轻农民负担，轻徭薄赋，通过政府减收使农民增收只是权宜之计。长远之计是发展经济，扩大需求，开辟农民增收的广阔市场，即政府增收并使农民减负。 3.推进工业化、城市化是根本。鼓励劳动力转移，加大小城镇建设步伐，推进工业化和城市化是农民与政府进入增收良性循环的根本出路。没有农村人口的流动，就没有真正意义上的市场经济。要采取鼓励措施，消除体制障碍，改革户籍管理制度，方便农民进城务工、经商，从事第三产业，实现农村剩余劳动力的转移。