北京大学中国经济研究中心 林毅夫 如果我们直接对农民的收入进行补贴，经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民 不该增加农业补贴 目前我国的“三农”问题非常的突出，“三农”问题的核心是农民的收入问题，怎样增加农民的收入成为各界关注的一个焦点。我国已经加入了wto，根据世贸组织的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5％。目前我国政府的黄箱政策补贴只占农业总产值的3.3％，也就是还有5.2％补贴空间可用，国内有不少人主张应该把这个政策用足。2001年农业总产值为26180亿元，3.3％的补贴是864亿元，如果提高到8.5％，补贴总额可达2225亿元，比现在的水平增加1361亿元，农民每人可多获得171元的转移收入。据此，有些同志主张增加对工业部门的税收，充分利用黄箱政策来反哺农业。然而，我们是否真到了这个阶段？ 有四个理由让我认为，我国不能也不应该增加对农业的补贴。 首先，我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。2001年中央财政收入为8582.74亿元，按目前3.3％的补贴来计算，已经占中央财政收入的10.1％，如果加上地方财政收入7803.3亿元，也占到中央、地方两级财政总收入16386.04亿元的5.3％。如果把黄箱政策的8.5％用足，其补贴的总额为2225亿元，占2001年中央财政收入的比例将高达25.9％，占中央和地方两级财政的总收入也达12.5％。2001年农村居民人均纯收入为2366元，如果我国政府将黄箱政策用足，农村居民人均纯收入将仅提高7.2％，而且，这样的政策会给国家的财政带来严重负担，挤压其他建设的支出，引发严重的后果。 其次，如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩，不是让这些产品烂在国内，就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。如果把过剩的农产品低价卖到国外，从欧美的经验来看，将会引发一系列的麻烦。欧、美都对本国农产品进行补贴，出现严重过剩后都试图销到国外，这些年来欧、美之间互相指责对方将补贴的农产品倾销到自己的市场，这是欧、美之间外交、贸易摩擦不断的根源。维持良好的国际环境对我国未来二三十年全面建设小康社会至关重要，对农业进行补贴必然会使我国陷入和欧、美同样的外交困境，不利于维持我国经济发展所需要的良好外部环境。 第三，如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉，因为取消补贴往往会引发政治问题。日本的情形就是这样的。日本目前通货紧缩非常严重，前两年我国提出建立东盟10＋3自由贸易区倡议，这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出目前通货紧缩困境大有好处。然而，日本政府对我国的提议反应非常消极，因为尽管农业人口只占日本总人口的3.9％，农业gdp只占总gdp的2％，但是日本对本国的农产品进行高额补贴，如果日本加入这个自由贸易区，农业就会受到很大的冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团，为了3.9％的农业人口的既得利益，日本政府只好放弃了一个可以使日本经济复苏的机遇。我国在农业保护的问题上绝对不要重蹈欧、美、日本的覆辙。 第四，对农产品进行补贴，在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴，也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴，会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性，我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素，因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴，从国外的经验来看，经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。美国的农业补贴就是这样的情形，美国每个农户平均得到补贴是12500美元，而占农户总数10％的大农场平均得到补贴高达85000美元。 财政支持农村的可行方式 根据上述四点理由，我国政府现在没有足够的财力来增加黄箱政策的补贴，而且将来即使有足够的财力也不该这样做。那么，中央政府在财政上能采取哪些措施来支持农业、农村、农民？ 1.取消农业税和农业特产税的可行性2001年我国农、牧业税为285.8亿元，耕地占用税、农 业特产税和契税为195.9亿元，农业各税合计为481.7亿元。农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6％。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付只有6.6％，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中央政府要增加的转移支付只有2.7％，所以，在财政上是可以承受得起的。但是，考虑到随着经济发展，农村人口减少，土地会向农业大户集中，完全取消农业各税，并不符合市场经济的原则，有些税仍应保留。 不过，农业特产税则应该取消，农业特产税是改革初期计划经济思想影响下的产物，并不符合市场经济的公平原则。而且，这几年地方税务人员膨胀很快，就和地方征收农业特产税有很大的关系，如果取消了农业特产税，征税人员就可以减少不少，农民的负担也可以进一步减轻。而且，我国应该大力发展适合市场需要的劳动力密集型农产品，才能掌握加入世贸组织给我国农村经济带来的机遇，征收农业特产税不利于劳动力密集型农产品的发展。 2.以中央财政来支付农村中、小学教师工资的可行性 义务教育不仅表示学龄儿童有接受教育的义务，而且也意味着政府义务为学龄儿童提供教育。农村中小学教师的工资由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。而且可以通过建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用和拖欠中、小学教师工资的情形。目前各个县都将教师纳入到县的干部名册之中，由于每个县的教师一般占了一个县干部的80％左右，因此县机关增加人员难以明显体现出来，在一定程度上掩盖了机构的膨胀。一旦中小学教师不包括在县的干部名册中，县的干部队伍的膨胀就容易察觉。 3.加大对农业科研的支持力度我国在加入世贸组织以后，一些地区、一些品种确实面临着一些竞争压力。如大豆、玉米、小麦等土地密集型产品将面临国外进口产品竞争的压力。我以前做过一个农业科研优先序列的研究，发现如果政府给予粮食农业科研足够力度的支持的话，我国的粮食还有提高单产的空间，中国的粮食生产自给自足是没有问题的。同时，加入世贸组织，如果能够改善品种和质量，达到国际市场需求，对我国劳动密集型农产品的发展应该是一个很好的机遇。我国粮食科研、特别是水稻科研在全世界具有领先地位，然而在劳动密集型的农产品，如蔬菜、水果等方面的科研，和国际以及我国台湾省水平相比还有很大差距。政府应该加大对这些农产品的科研支持，同时可以与其他国家或地区包括台湾省进行合作，以提高我国的农业科研能力，提供优良的农产品品种，帮助农民更好利用加入世贸组织给农村经济发展带来的机遇。 4.建立全国统一的农产品市场 只有建立了全国统一的农产品市场，各个地区的农业才能根据各自的比较优势来布局。随着东部经济的发展，农产品生产成本提高，失掉比较优势，东部就会让出部分农产品市场。如果有一个全国统一的农产品市场，中、西部就能够从东部让出的市场中获益，形成东部拉动中西部农村发展的良性循环。如果国内市场分割，就会出现东部地区农业生产比较优势丧失以后，直接从国外进口农产品，和国际市场形成循环。要是中、西部农村无法分享东部发展带来的好处，东、中、西部的差距就会不断扩大。所以，政府应该主动、积极地大力推动全国统一的农产品市场的建设。全国统一市场有赖于硬件，包括道路、通讯、运输、仓储等基础设施的建设，这些建设可以采取两条腿走路的方式，有些由各级政府的财政支持，有些可以由国内和国际民间资本来投资。全国统一市场还有赖于软件条件，包括市场中介、信用、法律等的建设，在软件建设上政府也应该发挥积极作用。 5.创造有利于农村劳动力向非农产业转移的条件 现在城乡收入差距很大，全面建设小康社会的重点和难点在于如何长期、可持续地提高农民收入的水平，仅靠提高农业生产率和增加农业产出无法达到这个目标。农产品具有收入弹性低的特性，即便全国经济水平提高，人均收入增加对农产品需求的拉动作用也较小。农产品还具有价格弹性低的特性，当农产品的生产率提高和产量增加时，价格会下降很多，出现谷贱伤农问题。所以，靠提高农业生产率，增加农业产出，无论力度多大，都不可能成为长期解决农民收入问题的主要办法。长期、可持续的办法只有靠减少农业劳动力。这在国外是如此，在我国也是同样。 以1978年改革开放以后的情况为例，1978－1984年农民收入增长主要来自于农民积极性提高和农产品价格上涨。1985年以后到1990年代初则是靠乡镇企业吸纳了约1亿离土不离乡的劳动力。1990年代开始主要是靠8000万到1亿的农民工进城就业。最近几年，农民收入增长徘徊、“三农”问题日益突出，则是由于国内出现通货紧缩，生产能力普遍过剩，乡镇企业破产，出现了离土离乡和离土不离乡的农民回流农业。 政府应该采取哪些措施来促进农业劳动力向非农产业的转移并维护进城农民的权益呢？从长期来讲有如下几点政策需要考虑：第一是解决农民的户籍问题。根据宪法，所有公民有迁徙的自由，并且不应该受到歧视。去年有些地方推行了户籍制度改革，不过目前又有些回头。户籍制度不改革，进城农民就无法享受和城市居民同等的权利。第二是土地的问题，在农村实行永佃制是一个可行的办法。土地产权属于集体，使用权属于农民。生不增、死不减，农户间可以有偿转让，这样才能有效促进土地流转和土地市场建设。进城农民可以将土地出租，获得进城就业和创业的资金；他们万一失掉城市工作，还可以回到农村务农，既有利于发展，也有利于稳定。第三是制定按比较优势发展的战略。目前我国的比较优势是劳动力多、劳动力便宜，应该多发展劳动密集型产业，或发展资本、技术密集型产业中劳动力较为密集的区段。只有这样才能创造更多的就业机会，满足城市新增和农民进城就业的需要。 前面三点是促进农民就业转移的长期性措施，短期内则必须克服当前的通货紧缩，解决生产能力普遍过剩问题。有效办法是释放出我国在经济转型中存在的有支付能力、但因制度性或结构性因素制约而无法实现的存量投资和消费意愿。在农村掀起一场社会主义新农村运动，增加与农村居民生活和生产紧密联系的基础设施建设，既可启动农村的存量需求，又可增加农民收入和缩小城乡差距，是一个可行、应行的政策。只有解决通货紧缩问题，使国民经济恢复正常运转，增加非农产业的投资和就业机会，农民向非农产业转移才能有序和持续，农民收入才能保持和城市居民大致相等的增长。 名词解释 “绿箱”“黄箱”“蓝箱” 世贸组织《农业协议》允许对农业的补贴一般分为三类：“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。 “绿箱”政策指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，并且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划，成员方无须承担削减义务的补贴，共有12项。我国现已使用的“绿箱”政策有6项，分别是政府一般服务支出、用于粮食安全目的的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、自然灾害救济支出、农业环境保护补贴、落后地区援助补贴。其余6项政策尚未使用。 “黄箱”政策是指那些政府对农产品的直接价格干预和补贴，妨碍农产品自由贸易的政策措施，包括对种子、化肥、灌溉等农业投入品的补贴，对农产品营销贷款补贴等。通常用综合支持量来衡量“黄箱”政策的大小，允许发达国家对农业的“黄箱”补贴占农业产值的5％，发展中国家为10％，中国为8.5％。我国农业补贴中的“黄箱”补贴支出主要包括：一是价格支持措施，即粮棉保护收购价格，二是农业生产资料补贴。 另外还有“蓝箱”政策，是指对一些与限制生产计划相关，不计入综合支持量的补贴，成员方不须承担削减义务。我国因财力有限，目前还没有实施这类政策。