中国社会科学院农村发展研究所 王小映 改革的出路在于彻底打破现行农地统征制度，区分公共公益性和经营性目的的农地转用性质，把农地征用的服务对象严格限定在公共公益性建设用地范围，对经营性目的的农地转用则另辟蹊径?探索建立土地发展权转让制度。 从理论上讲，不打破现行农地统征制度，通过改善土地增值收益的分配和使用办法，提高农民的土地补偿和劳动就业补偿标准，将农地转用过程中的土地增值收益更多地投向农业农村农民，也可以保障农民的土地权益，有效缓解农地转用过程中的许多矛盾。但是，在既定的利益格局、制度框架和思维定势下，其可行性值得人们怀疑。改革的出路还在于彻底打破现行农地统征制度，区分公共公益性和经营性目的的农地转用性质，把农地征用的服务对象严格限定在公共公益性建设用地范围，对经营性目的的农地转用则另辟蹊径?探索建立土地发展权转让制度。 １．修订《土地管理法》，把农地征用的服务对象限定在公共公益性建设用地的范围，严格约束政府滥用公共权力侵害农民的土地财产权益。 严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得自然人和法人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的一种行政行为。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，参照城镇国有土地划拨用地目录，可考虑逐步将农地征用限定在以下公共公益性用地范围：（１）国家机关用地和军事用地。（２）城乡基础设施用地和公益事业用地，包括供水、燃气、供热、公共交通、环境卫生、道路广场、绿地等的城市基础设施；非营利性教育设施用地；公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、营利性公共文化设施用地；非营利性医疗卫生设施用地；非营利性社会福利设施用地。（３）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，包括石油天然气设施用地；煤炭设施用地；电力设施用地；水利设施用地；铁路交通用地；公路交通设施用地；水路交通设施用地民用机场设施用地。（４）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等。（５）享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地，经济适用房建设用地等。 同时，要完善具有可操作性的土地征用程序，严格界定土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、适用范围、具体步骤等，约束公共权力，规范政府行为。特别是要充分考虑社会保障等各种劳动力成本因素，参照农地市场价格，提高农民的土地承包经营权补偿和劳动就业补偿标准，规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地承包经营权补偿费用和劳动就业补偿费用。在将土地征用的服务对象限制在公共公益性用地范围的同时，为了促进城乡公共公益事业发展，保障公共公益事业发展能够以适当的成本取得建设用地，在征地补偿中可不对集体经济组织进行农地转用过程中的土地增值补偿或降低土地增值补偿标准，而主要对农民的土地承包经营权进行农地价格补偿，对农民的劳动就业进行补偿。 ２．对经营性目的的农地转用探索建立土地发展权转让制度，保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地增值收益。 首先，在法律上明确设立规划待转用农地的土地发展权。长期以来，由于推行工业优先、城市优先的发展战略，国家借助农地征用制度和城乡二元土地所有制下的分割管理体制，取得低廉的农用地，在土地政策和相关法律的制定中都忽略了事实上存在的、与土地用途转换相关联的土地发展权。为了在理论上尤其是在政策和法律的制定中理清思路，有必要明确设立规划待转用农地的土地发展权。 其次，合理配置规划待转用农地的土地发展权。土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利，这种权利由土地利用规划所限定和设立，是所有农业经营者都应当参与共享的权利，它独立于土地承包经营权，也并非完全属于某一集体经济组织的土地所有权的范畴。但是，为了便利制度上的操作，可将这种权利界定为拥有规划待转用农地的所有权的集体经济组织享有并由其来具体行使。 再次，允许规划待转用农地的土地承包经营权连同土地发展权一并向建设用地者转让。在完善土地利用规划、合理配置土地发展权的基础上，在政府按照土地利用规划和土地供应计划批准规划待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农地土地发展权的集体经济组织购买土地发展权，按照农地流转的市场价格向承包待转用农地的农民购买土地承包经营权、并支付相关的劳动就业补偿费用，以此方式实现经营性目的的农地转用和土地转移，实现对农民土地承包经营权的直接补偿和劳动就业补偿，实现对农地转用过程中土地增值收益的公共分享。这样做，一方面可以保证在经营性目的的农地转用和公共公益性目的的农地征用中，不同的农民在条件相当的土地上能够获得同等程度的补偿费用，另一方面可以保证将土地增值收益留归集体分享，保证城乡公共公益事业健康发展。当然，对于农地转用中取得的土地增值收益，各级政府尤其是市、县、乡政府有必要提取一定的比例，用来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均带来的地区之间、城乡之间、村社集体经济组织之间的利益冲突。在农地转用和土地转移后，土地产权关系调整有两种方案：一种方案是土地所有权由集体所有转为国有，并由政府直接向购买土地发展权和土地承包经营权的建设用地者发放国有出让土地使用权证，形成“一种产权、一个市场、一套政策”的城乡建设用地统一市场；另一种方案是，在形式上继续保留集体土地所有权不变，并设立与国有出让土地使用权期限、内容、效力、市场价格相当的集体出让土地使用权，集体出让土地使用权可以直接进入城镇国有出让土地使用权市场进行流转，形成“两种产权、一个市场、一套政策”的城乡建设用地统一市场。 最后，完善公共财政管理体制，严格管理和合理使用农地转用过程中的土地增值收益。结合农村税费改革、地方税制建设、全国税制结构调整和财政转移支付制度建设，完善县乡村财务管理体制，完善城乡统一的财产税体系，将土地增值收益的绝大部分用来充实县级以下地方财政，并严格规定其用途，保证土地增值收益主要用于农用地开发整理、农业农村基础设施建设、公共公益事业建设、农村社会保障、小城镇建设等方面，防止地方政府和村社干部以各种形式变相地转移和侵吞土地收益。