摘 要：目前，我国一部分地区进行的农村税费改革虽然在一定程度上减轻了农民负担，但由于“城乡二元结构”和一些深层次制度性问题的存在，农村税费改革只能从农村内部的分配关系来减轻农民负担，并非治本之策。从制度经济学的角度，从城市偏向的分配政策、城乡二元税制结构、现行的行政体制三个方面对农民总负担加以全面分析，并提出了相应的政策建议。 “三农”问题是目前全国关注的焦点问题，其中农民负担问题又是焦点之中的焦点问题。关于农民负担问题的研究文献已经很多，然而，均不同程度地存在这样那样的片面性。因此，本文针对农民负担问题，从我国农民负担的基本界定、农民负担减而不轻的深层次原因分析和彻底减轻农民负担的建议三个方面进行一些深入探讨。 一、我国农民负担的基本界定 农民负担就是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的各种资金、物品、劳务等各种资源的总和。具体体现在以下几个方面： 1．税收负担。农民的税收负担（此处特指从事农业生产的农民所承担的农业税收）具体包括农业税、牧业税、特产税、耕地占用税、契税和屠宰税等。 2．合同内负担。1980年代农村实行了家庭联产承包责任制，农民通过与集体经济组织签订承包合同的方式来规范个人收入的分配，并且在合同内规定了农民对集体经济组织所应承担的义务，称为“村提留、乡统筹”，或简称为“三提五统”，属于集体资金，其实质为“二税”性质，成为乡镇财政收入的重要收入来源。 3．价格负担。价格负担亦称隐形负担，是指农民出售农产品时低于其价值，购买工业品时高于其价值的损失部分。这种负担通过工农业产品价格剪刀差形成。建国后，为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金，国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格剪刀差一直延续至今。据测算，1978～1991年工农业产品价格剪刀差累计已高达12329．5亿元，相当于同期农业生产总值的22％；1987～1991年，每年剪刀差绝对额高达1000亿元～1900亿元（侯安石，2000）。工农业产品在价格比价上的剪刀差不仅加重了农民的负担，而且还使农民和其他资本不愿投资农业，进而形成了一个恶性循环。 4．制度外负担。制度外负担是指各种针对农民的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。这类负担超出了制度、法律的规定，其性质等同于对农民合法收入和财产的掠夺，因此，也有人称其为“掠夺型负担” 5．间接税负担。农民具有生产者和消费者双重身份：作为消费者，农民和城镇居民基本承受相同的间接税；作为生产者，农业产品虽然免征增值税，但要负担购买农业生产资料所含的增值税。 6．劳役负担。劳役负担包括积累工和义务工，即通常所说的“两工”负担。 二、农民负担减而不轻的深层次原因分析 减轻农民负担的呼声已有近20年了，中央政府也先后出台了许多政策，为什么农民负担减而不轻呢？笔者认为，其深层次原因有三个层面：意识层面、制度层面和体制层面。 1．意识层面原因。“城乡有别、城市居民天生就具有优越性”这一认识在中国大部分人思想深处根深蒂固。中国几千年封建思想对农民的影响，作为农民自身来说，也认为自己天生比城里人低一等。因此，新中国成立后，尽管我们的物质文明与精神文明建设飞速发展，但城乡有别的观念非但没有改变，反而因为城乡经济差距的扩大而深化了。 2．制度层面原因。基于意识层面，反映在我国分配政策与制度上，中央政府实行偏向城市的分配政策和制度，这是形成我国农民负担过重的根本原因。不合理的农村税费制度是农村经济发展的瓶颈，是农村社会不稳定的导火索。目前中国农村实行的税费改革从一定程度上确实减轻了农民的负担，但“费改税”只是对农村乡镇政府的扭曲行为加以纠正，它仅仅从农村内部的分配关系来减轻农民负担。中央政府实行偏向城市的分配政策，过度提取农业资源，为城市工业发展积累资本和城市居民补贴的制度手段主要是现行的城乡隔绝的户籍制度、农村税费制度和财政收支制度。（1）自建国以来，就一直存在壁垒森严的城乡二元社会结构。城乡在户籍、身份、地位、待遇、权利等方面的人为分割，使农民在实际生活中沦为“二等国民”。中国农民的负担问题根本不是农村或农业的问题，而是城乡有别的二元社会结构在农村的表现形式，是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果（俞德鹏，2001）。农民长期以来经济基础上的脆弱，决定了自己所属的群体在政治上往往先天不足，其严重后果在于事实上不能和其他社会群体完全或大致平等（张黎明，2002）。（2）我国实行改革开放至今，虽然对农产品市场逐渐放开，工农业产品可以自由交换，生产要素市场也开始出现，但由于城乡隔绝的户籍制度的存在，严重地阻碍了农民向城市的迁移，使大量农村剩余劳动力仍滞留在农村。因此，在农产品收购价格提高之后，工业产品价格必然也跟着上涨，从而产生了工农业产品比价复归的现象，工农业产品价格剪刀差依然存在。（3）我国一直实行城乡二元税制，对农村实行一套独立的农业税制。中国的城乡二元税制结构掩盖了城乡居民负担的差距。据有关专家测算，城镇居民年收入在9600元以下不用纳税，城镇居民工薪阶层年收入在15600元以下，个体工商户年收入在12600元以下，其税收负担率不超过2％。城镇居民无收入或低收入不纳税。农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民税收负担相差4倍以上。 3．体制层面原因。形成农民负担过重的另一个直接原因是我国目前的行政体制存在问题。目前农村的行政管理体制极不适应改革开放以来社会主义市场经济发展的需要。我国目前实行的是五级政府的行政架构设置，在机构设置、人员配备、职责要求、运作方式等方面都不符合农村、农业、农民的要求。（1）乡镇政府机构庞大，财政供养人员过多，导致支出膨胀，入不敷出。据统计，全国4．5万个乡镇，由财政供养的人员达1280万（包括离退休人员230万）。如果减负不与减机构、减人相结合，各种支出的口子就堵不住。目前采取的“大庙变小庙”以求减少“菩萨”的做法，必然还会出现巧立名目向农民伸手收费的现象，是不能从根本上解决农民负担问题的。（2）基层政府机构职能转换不到位。许多基层政府机构角色错位，职能调整滞后，“政社合一”的旧思维时隐时现，管了不少与市场经济下政府职能不相符的事情。如在很多农村地区可以经常见到的“政绩工程”、“形象工程”和“参观工程”就是一个很好的例证。（3）不少基层干部摆不正自己的位置，“官本位”的思想严重，思想和工作作风问题突出，简单粗暴，强迫命令，甚至动用司法手段到农民家里拉粮食、牵牲口、搬东西。在农村基层政权机构中存在的形式主义、官僚主义以及滋生的种种腐败现象已经严重地影响了党和政府与农民的关系。 三、彻底减轻农民负担的建议 近年来，费改税是政府以及理论界提出的农村税费制度改革的主流方案，这种方案认为乡镇政府的行为扭曲主要集中在乱收费上，主张通过将各种收费改为税收的方式减轻农民负担。的确，实行这个方案可以减轻农民一部分的负担，然而，这个方案在减负的同时没有提出如何消除乱收费的原因，这使人不得不对其长期效果产生疑虑。农村乱收费无疑加重了农民的负担，但农民负担的根源却在于“城乡二元社会结构”、偏向城市的分配政策及其城乡二元税制结构和现行行政体制。无论是从技术层面改革的“费改税”，还是从政治层面改革的财政民主制的思路，其实质都是将改革局限在规范乡镇政府行为上，调整的只是乡镇政府与农民的关系，没有触及国家分配政策和国家税收制度的整体改革，自然难以彻底解决农民负担过重的问题。针对以上分析，我们提出了如下对策，这样既能达到减轻农民负担过重的问题，又能创造我国农业增长的内生机制，使其产生内部积累，以推动农业的长期发展。 1．消除城乡二元社会结构。即变二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度为一元制度。如果说二元社会结构在城市里表现为市民特权的话，那么它在农村就表现为农民特殊的义务即农民负担。如果没有二元社会结构，没有农业户口和非农业户口的区别，农民就不会有特定的农民负担了，更不会存在农民负担过重问题。为此，就要求从中央到地方，各级党政领导不仅需要从思想意识上消除城乡二元社会结构的观念，更要将之落实到行动上，即对现行的政治经济制度进行变革。 2．坚持农村经济体制的市场化改革方向。（1）进行土地产权制度改革，创造条件逐步解决所谓“半截子产权改革”的问题。（2）解决农村资本市场或金融市场的发育问题。农村合作基金会因为制度上的弊端，在1999年受到清理。但农村金融市场的发育问题并没有解决。一些被中央政府特批的机构在农村搞“小额信贷”，利率高达20％也有农民伸手，这说明农民对金融产品有强烈需求，而金融产品的供应却严重不足。解决问题的出路是发展民营商业银行。只要设立合理的准入门槛，强化政府监管，民营商业银行一定不会重蹈农村合作基金会的覆辙。（3）改善农村劳动力转移渠道。农村廉价劳动力将在很长时期内是中国经济发展的决定性资源，并将决定中国在国际经济格局中的地位。农村劳动力转移渠道不畅，降低了它的资源价值，甚至还影响到农村土地经营规模的适当集中。取消现行城乡户籍制度的条件已经成熟，所缺少的只是行动魄力。（4）农产品市场应进一步开放。粮食流通体制改革应按1997年以前的思路进行。（5）建立城乡统一的要素市场，通过劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农业产品的不合理比价，逐步消除剪刀差。 3．深化行政体制改革。乡镇政府机构和人事制度改革是减轻农民负担的根本环节。目前，可考虑精简乡镇级次，进一步转换政府职能，比如可以将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的乡级机构和人员。这样有利于减少行政运转费用，减轻企业和农民的负担。当然，在没有取得行政体制改革的根本突破之前，还是要妥善解决减负与维持行政运转的关系，否则农民的负担即使暂时减轻了也难免会反弹。 4．统一城乡税制。根据公平和效率原则的要求，借鉴国际经验，按公共财政的理论体系，重新架构我国农村收入分配关系和分配形式。为此，改革的总体思路应该是：均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。改革的具体设想如下：（1）废除农业税及相关税种，对农业流转收入，开征增值税。在改革的初期，对不同的经营规模分别采取三种不同制度设计。一是规定起征点，对流转收入低于某一数量的纳税人不征税，也不纳人正常的税收管理。二是超过一定起点的中等规模的纳税人，规定特别税率但实行不可抵扣的免税，要进行必要的纳税登记。规定特别税率是便于购买者进行税款抵扣，免税是指生产销售者销售农产品不征税，不可抵扣是指生产者的投入物税收不得抵扣。三是生产经营规模较大的纳税人实行特别税率并允许购入物税款抵扣，按正常的管理方法计税和纳税。特别税率按基本税率一半以下设计，对于进项税大于销项税纳税人，国家按年结算给予退税。对于前两种情况纳税人不需直接纳税，但要负担购进物的增值税，第三种纳税人有可能纳税，也有可能享受国家退税，实际上其基本不负担增值税。待国家财力许可，可对所有农业纳税人全部实行可抵扣免税或零税率，即销项不征税，进项可申请退税。（2）在农村开征土地使用税。公布新税法，城乡、内外统一征收土地使用税。土地使用税的征税范围可分为农业用地和非农业用地，对农业用地作出特别的制度安排，税负从轻。对农业用地开征土地使用税，以使用土地的农民为纳税人，可沿承几千年来中国农民以土地为本交纳“皇粮国税”的习惯认识，便于推行；稳定地方财政收入来源，维持基层政权运转；保障农民对承包土地的经营使用权；土地是一种稀缺资源，开征土地使用税有利于加强对土地使用管理，保护有限资源；适当调节土地使用的级差收益，保证农民收入公平合理。农业土地使用税应按生产者使用农业用地的面积和等级征收，不再按农业产品的收入计征。在税率的设计上应该采用分类分级差别幅度税额，对不同的农业用地根据所处地区和肥沃程度等自然条件划分等级，按等级的不同规定不同的税额。土地使用税中非农用地的税制设计，对农村的非农用地和农民的住宅用地等也应给予一定的政策照顾。土地使用税收入划归地方，其中农业土地使用税主要归乡镇政府支配。（3）对个体农户开征个人所得税。通过修改个人所得税法，将农业收入所得纳入个人所得税征税范围。具体来说，可以分三步走：第一步，以减轻农民负担为中心，对现行农业税和农业特产税制度进行局部调整。具体措施是：把乡统筹费并入农业税，提高农业税的税率，以第二轮农村承包土地的数量为依据，以最近5年农作物的平均产量为计税常年产量，以5％～7％的税率计征；遵循农业税与农业特产税不交叉征收的原则，继续对农业特产品生产经营收入征收农业特产税。第二步，取消农业税、农业特产税，开征农业经营所得税。农业经营所得税应该以农户的农业经营所得（农业生产经营总收入减除相应的成本、费用及损失，再扣除赡养家庭成员的必要支出）为计税依据，采用级距较少的超额累进税率或地区差别比率税率，并制定适当的免征额，按年计算，分夏秋两季预缴，年终汇算清缴。第三步，把企业和个人的农业生产经营所得分别纳入企业所得税和个人所得税的征收范围，征收企业所得税和个人所得税。 除上述税种外，农民从事其他生产经营活动或取得应税收入，按国家统一税收制度规定，交纳各税。 5．改革财政收入和支出制度。统一城乡税制减轻了农民的负担，必然相应减少了乡镇政府的财政收入。因此，（1）按照公共财政的要求，重新划定地方乡镇的事权，然后根据事权分财权，以保证乡镇实现其职能。（2）按照公共财政的要求改革支出管理制度，改善重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度，向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合WTO规则“绿箱政策”中的财政支农政策。 2003年中央政府决定，继续推进农村税费改革和其他各项税费改革。通过农村税费改革，合理调整农业税制，将会减轻农民负担，增加农民收入，提高农村购买力水平，是进一步扩大内需，开拓农村市场的必要前提条件。将继续通过取消不合理、不合法收费，通过制度和法规建设调整、规范收费项目，规范政府收支分配秩序，减轻社会负担。