本报与海南（中国）改革发展研究院合办“中国农民权益保护国际研讨会” 今天，本报与海南（中国）改革发展研究院联合举办的“中国农民权益保护国际研讨会”在海口召开。为此，我们邀请几位专家就农民权益涉及的几个主要问题进行讨论。 新一届政府将“三农”问题摆在非常突出的位置。以前，农业的地位是“经济工作的首位”、“基础性地位”；胡锦涛总书记则强调要将“三农”工作作为“重中之重”。温家宝总理阐述施政纲领时更是将农村改革列为新政府四项改革之首。 农民的基本权利来自土地，因此土地制度改革以及对农民土地权利的保障就成为关键。同时，农民作为公民的各项权利要得到保障，在城市化过程中，在财政税收体制、户籍制度、土地权利补偿政策等方面，农民就要有同城市居民同样的权利。 党国英 农民权利的保护是问题的症结所在 这几年，大家越来越重视农村问题，但问题的焦点好象还集中在提高农民收入上。这是一个相当功利的看问题角度，因为想增加农民收入是为了开拓农村市场，而开拓农村市场又是为了增加对城市工业品的需求，繁荣国民经济。在这个角度讨论问题，把重要的本质的东西掩盖了。 比农民收入更为严重的问题是农民权利的保护，包括农民的土地财产权、自由迁徙权和民主选举权等。在保障农民这些权利的工作中，我们已经取得了很大的进步，但还远远不够。 现在把农村税费改革放在相当重要的地位，这当然有意义，但如果没有涉及到农民基本权利的改革，税费改革的成果很难巩固。据典型调查，与其说农民苦于税费负担重，不如说他们苦于税费负担不公。有的农民多年不缴税费，有的村庄多年抗税，他们的“义务”就由其他农民扛起来了。据调查，不缴税费而产生的“优惠”额能占到全部税费的20％左右。 税费交纳的不公平，本质上是一个社会的无序状态。在成熟的社会，纳税是公民的第一义务，处在国家法律的严格规范之下。相反，我们的农村社会不是这样，交或不交税费由散在社会力量角逐，谁的力量大，谁就是赢家。这种状态有损农民对政府公正的信任，其危害远甚于税费本身。 中国农村改革到了通盘考虑制度创新的时候了。小修小补，不能解决问题。这些年，城市改革在市场化的方向上大踏步前进，而农村的市场化改革举步惟艰。观念上就有问题，好像农村市场化、农民走入市场，就有灭顶之灾。其实，市场化不论到什么程度，其所发生的问题也不会比计划控制来得更多，更何况我们说的市场化是有秩序、有管理的市场化。 市场化的前提是确立交易主体的平等权利，特别是财产权的平等。一个人拿不属于自己的财物与你交易，你愿意吗？在被盗自行车的市场上，自行车贬值一定要发生；风险把“价值”吞没了。所以，没有稳定的财产权，就 不会有稳定的市场；农村才能建立起稳定、健全的产品市场和要素市场，才能发展进步。 “家庭承包经营制度”的内生缺陷 现在实行的是农村土地集体所有制，这种体制在实践中却总是碰壁。集体土地要利用好，不仅要求集体的代表人物（控制者）要有持久不变的高尚道德，还要有高超的才智。 说实话，我们在几十年的发展中没有找到这样的集体经济的控制者。实践迫使我们终于放弃通过“改造”的办法来塑造这种“完美”人的幻想，在1980年代初开始了改革，建立了一种“家庭承包经营制度”。 承包制的缺陷是尚未解决解决农民的土地财产权问题。农业发达国家几乎都实行耕地民有制度，充分保障了农场主的财产权，尽管它们也有租佃关系，也有国有土地。我们的农地制度相比人民公社制度是一大进步，但仍然不能很好处理效率和公平两者之间的关系。 承包制下的许多缺陷对社会公平的侵害是当前农村社会的严重问题。近几年，我国农村因土地征用而引发的农民上访事件，占我国农民信访总量的比重始终靠前。国家《土地管理法》中规定的土地补偿费用太低，农民每被征用一亩土地所获得的补偿最高只有3万元。实际执行中，好的地方农民能拿到1万－1.2万元，差的地方，农民只能拿到数百元。农村土地转为建筑用地以后，一亩地的价格可以达到几十万乃至数百万元，但这种巨大的增值与农民无缘。据估计，改革开放以来，农民仅在征地环节上所损失的收入不下2万亿元人民币。土地承包制原本似乎更应该保护农民免于丧失土地，但实际恰恰相反，农民丧失土地的速度可能更快。 　　承包制也没有为解决效率问题提供基础。承包制可以鼓励生产者增加短期投入，但却不利于中长期投入的增加。越是人口密集地区，这种情况越是容易发生。固然我国人地比例过大导致土地集中困难，因此成为效率损失的一个因素，但根本因素还是承包制所产生的产权不完整造成的。 决策者已经注意到承包制的不足之处，试图通过延长承包期、稳定承包权、促进使用权流转的办法来解决问题，并立了一个承包法，但实践证明，政策和法律的落实都十分艰难，在东部和中部一些地方更是如此。在许多地方，大部分农民希望经常随着人口变化而不断调整土地承包面积，干部出于稳定征收税费的目的，也希望保持土地平均承包，于是，“三年一小调、五年一大调”成为一个难以克服的顽症。实际上，农民希望土地平均是一个假象，因为中国几千年就没有稳定地实行过平均分配土地。只是在农民不大相信自己会拥有土地产权的情况下才希望平均分配土地。 承包制还侵蚀着农村社会关系。乡村干部对土地的直接控制，使其权力过大，权力的含金量过高。不能把土地分配完全从所谓“集体”中剥离出来，就难以建立乡村社会的“阳光权力体系”。把控制、分配土地的权力赋予乡村干部，无疑会造成巨大监督成本，更不用说这种制度大大扭曲了土地资源的价格。 解决上述问题的出路，就是确立农民的土地财产权，改革现存的农村土地制度。 农村土地制度改革的几个思路 近几年，许多地方在探索农村土地改革的办法，研究领域也在积极建言献策。一种受推崇的办法是搞土地“股份制”，要农民将土地承包权变为投入企业的“股份”，然后享有分红权。我以为这个办法不利于保护农民的利益。 股份制是抵御投资风险的一种企业组织，而农民的土地要素是不应该承担风险的。合理的做法是，股份制企业应该把土地的收益作为地租支付给农民，地租是它先行支付的成本。农民不应该拿土地作为风险投入要素投入企业，与企业家一起冒风险。事实上，不少地方靠所谓“股份制”的办法，实现了对农民的剥夺。 不少人赞成“永佃制”的办法，即是说由一个产权主体把土地永远地“租”给农民，并事实上不收取租金。这个主体可以是“国家”，也可以是“集体”。如果是前者，那就要宣布把土地收归国有；如果是后者，也存在逻辑的矛盾，因为农民在“集体”的名义下拥有土地所有权，现在却要把土地租给自己，岂不荒唐？ 但这样去做，也许现在的情形要好。 其实，还有一个简单的办法，就是宣布承包权永远不变（中央领导同志曾在安徽视察中讲过100年不变的话），表示国家归还农民土地财产权的一个姿态。与此同时，要把处理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道，彻底把农村干部对土地的控制权力化解掉。可以在一定阶段设立专事处理土地纠纷的“土地法庭”。 人们对土地制度改革的最大担心是害怕改革引起土地兼并，使一部分农民流离失所，造成更大的社会灾难。其实，目前的制度实行下去，也会有这样的灾难。每年平均几百万亩土地被转为非农用地或被“龙头企业”占用，累计有数千万的农民再不能回到土地上，并且这种趋势还在发展，这难道不可怕吗？如果农民拥有土地财产权，土地转移价格将大大提高，权势阶层再不会获得暴利，这本身会遏制土地的兼并和侵占过程。此外，还可以采取其他一些措施限制防止大规模土地兼并的出现，这里不再细讨论。 （作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）