新形势下，农民收入增长缓慢成为影响农村经济发展和社会稳定的重要问题，如何从体制和结构等深层次方面找出解决办法？ 农民收入增长缓慢和城乡收入差距扩大，不是一个时期农民收入的偶然波动问题，而是“三农”问题在农民收入方面的集中反映。“三农”是对农业、农村、农民三个不同角度的总概括，“三农”问题除了集中表现为农民收入水平低和增长缓慢以外，还表现为农业劳动生产力水平低，农民文化和技术素质低，农村产业结构失调，农村社会仍然处于一定程度的孤立封闭状态。 “三农”问题的产生，既有当前的原因，也有历史的原因；既有浅层次的原因，更有深层次的原因。迄今为止，人们更多地从诸如农产品价格回落、产业结构不合理、农业产业化和组织化程度低、农村基础设施落后、农民负担过重、农村剩余劳动力过多、加入WTO后的冲击等等方面寻找原因，并采取了一系列增收减负的对策。但是，相对于深层次的原因来说，针对的原因主要还是浅层次的，而且有些并不是原因，而是一定原因的结果；相对于根本的战略性对策来说，采取的对策多数属于遏制农民收入增幅进一步下降的战术性对策。就所起的作用来看，收效远不如预期的那样大。实际上，我们今天在“三农”问题上遇到的问题和困难，在相当程度上是过去长期违背经济发展的客观规律而必然受到的惩罚和不得不付出的代价。增加农民收入必须作为一个整体的系统工程和战略问题来对待。 必须进一步变革农村土地经营制度，使土地经营制度和生产方式同生产力和改革开放步伐相适应。党的十一届三中全会以后进行的土地经营制度的改革，即把集中经营变成家庭承包经营，由于土地的使用经营权基本上给了农民，这就极大地调动了农民的积极性，解放了被“大锅饭”束缚着的农业生产力。但是，这种对生产力的“解放”是以小生产的方式实现的，这种方式仅仅与落后的、封闭孤立的、非市场化的农业生产力相适应。当生产力进一步发展、市场化和社会化程度进一步提高、对外开放进一步扩大时，这种传统的小生产方式至少在一部分农村就不相适应了。解决这一新的矛盾，单靠产业化经营是远远不够的，而必须进行生产方式的变革。但是，从小生产方式转变为大生产方式，不能再走传统的“集体化”、“公社化”的老路，而是应当在农民掌握土地经营所有权的基础上，使土地按照经济规律进行流动、重组和整合，形成所谓“种粮大户”、家庭农场或大型农业企业。由于土地属于村社“集体所有”，而每一个村社又是相互隔离的行政化共同体。因此，要实现土地资源的优化配置，土地经营制度必须进行第二次变革，即必须实行土地法律所有权和经营所有权的分离，并把土地的经营所有权无限期地（首先在今后50年之内）交给农户（在“费改税”的前提下，这种分离应该是不付额外代价的），使农民成为土地的实际上的主人。同时，土地的流动和重组还将要求实现下述变革：部分劳动力和人口同时流动转移，发展雇佣劳动形式，建立新的农村社会保障制度，提高农民素质和劳动技能，等等。土地经营制度的变革将为结构的调整创造有利的制度基础和生产方式基础。在变革土地经营制度的基础上，必须以适应市场需求、发挥比较优势和提高劳动生产率为基本宗旨，大力调整农村经济结构、农业产业结构、农产品结构和农业的地区布局，协调城乡经济结构，使城乡经济成为一个有机的整体。 必须改变片面的以牺牲“三农”利益为代价的经济发展战略，加快扭转城乡二元经济结构状态。长期以来，我国实行的是片面的工业化战略和片面的农村产业发展战略。十一届三中全会以后，我国的经济发展战略逐渐得到调整，但是已经形成的格局没有根本的变化。现在农业、农村的落后和农民的贫困，都可以从过去的发展战略中找到原因。问题的严重性还在于，传统发展战略的惯性仍然在继续。在工业化有了很大发展的今天，工业利润和国家财政并没有反哺于农业和农村，资源配置仍然大力度地向工业和城市倾斜（尽管形式和方法已经有所变化）。我国第二产业增加值在GDP中的比重，已经从1990年43.6%上升到2002年的51.8%（除了城市国家外，几乎是绝无仅有的），目前工业劳动生产率已经相当于农业的8倍以上，城市化水平大大落后于工业化的进程。2002年，全国各地区财政支出用于农村生产的部分为261.8亿元，仅占全部财政支出的1.7%；而仅仅对国有企业的计划亏损补贴就达214亿元，占财政支出的1.4%。在2002年底全部银行贷款余额中，农业贷款仅占3.7%。这种状况再也不能继续下去了，必须把统筹城乡协调发展提到重要议事日程上来。要改变城乡发展之间的巨大差距，对于大多数农村来说，单靠自己的力量是不行的，必须像实施西部大开发战略那样，实现经济发展的战略性调整。要通过税制改革和政府机构改革降低农民总的税费负担；把县域经济提到国民经济发展的重要地位上来，并纳入国家长远发展的规划之中；调整各级政府财政支出的结构，以“黄箱政策”和“绿箱政策”的方式增加对农业和农村经济的支持；建立健全同农村相适应的不同层次的金融机构，增加农村信贷资金的比例。 必须加快改变不利于“三农”的具有歧视性的农村经济政策。同不合理的经济体制和片面的经济发展战略相适应，我国长期实行了一系列不合理的、甚至具有歧视性的农村经济政策。其中，影响最大的经济政策有：城乡隔离政策（户籍政策，生活必需品供应政策，公共产品提供政策，社会保障政策，等等），农产品统购统销和价格政策，限制农民进入非农产业的政策，等等。改革开放以来，有的政策已经取消了，有的政策已经被改革的大潮和市场经济的发展冲破了，长期设置的城乡壁垒已经被打开了一个缺口。但是，问题并没有从根本上得到解决，不少歧视性政策仍然在不同程度上起作用，严重限制了农村经济的发展和农民自身的发展。现在比较突出的问题是，农民从农村进入城市、由农业转向非农产业，不仅投资额和成本太高，而且存在很多难以克服的政策性障碍，已经进城的农民仍然得不到城市居民的名分和待遇；九年制义务教育得不到落实，政府很少向农村提供起码的公共产品；农产品流通仍然主要控制在国家手里，农民不能从流通环节得到一定的利益。为了改变这种状况，必须逐步进行城乡关系的政策性调整。要逐步取消针对农民和农村的不公平政策和歧视性政策，给予农民以平等待遇；适应农村劳动力和人口向城市转移的要求，必须统筹城乡社会保障政策，使有能力在城市落户的新一代城市居民，能够得到同他们的贡献和能力相适应的待遇；改革农产品流通体制，让农民逐步成为农产品流通的重要力量。各级政府要像关注城市下岗失业工人那样关注困难农民的问题。 应当明确，立足于从根本上解决问题，并不意味着不需要采取一些短期应急的政策。统筹城乡经济协调发展，需要较长的时间，不可能立竿见影；城乡关系的调整是一个历史性的课题，城乡差别的缩小需要经历相当长的历史阶段。