近年来，随着农业结构调整的深入推进，农村金融供给体系与农业结构调整的不适应性日趋突出，主要表现为六个方面：一是农村资金大量外流，邮政储蓄、银行、信用社成为农村资金流失的重要通道；二是农村资金的需求缺口不断扩大，结构调整主体贷款难的问题长期难以解决；三是农村贷款的结构性矛盾比较突出，在中西部地区和粮食主产区，农户、龙头企业贷款难的问题较为严重；四是农村民间金融发展的障碍有所增加，从而提高了农户和龙头企业的融资成本与风险；五是龙头企业的融资结构单一，过分依赖银行信用社的间接融资；六是农村金融服务品种单一，金融服务的时效性和连续性缺乏有效保障。形成上述不适应性的制度根源主要是：(1)金融体制改革严重滞后于整个经济体制改革；(2)农村金融市场的高度垄断与缺乏竞争；(3)农村金融发展环境上的政策性和制度性歧视；(4)金融市场的城乡分割和相对严重的农村金融抑制；(5)农村信用社的体制改革和政策定位问题久拖不决。 目前，农村金融供给体系已不适应对农业结构调整的需要。因此，需要基于统筹城乡金融和经济发展的理念，在金融相关组织制度方面进行积极的改革和创新。 (一)适应经济结构战略性调整的要求，加快金融结构的调整，将加快发展中小银行与促进国有商业银行的产权多元化改革结合起来 在我国经济社会发展中，中小企业将发挥越来越重要的作用。从国内外经验看，相对于大银行，中小银行经营灵活，具有服务于中小企业的信息优势和成本优势。积极发展中小银行，以改变金融结构调整滞后于经济结构调整的状况，对于促进农业结构的战略性调整，具有至关重要的作用。事实上，加快国有独资银行的产权多元化改革，鼓励民营经济和国外资本参股国有银行，可在下列方面达到“一石三鸟”的效果：一是有利于改善国有银行的资产质量，提高其抗风险能力；二是完善国有银行的法人治理结构，克服其经营中的政企不分和政府干预问题，逐步实现其相对独立发展；三是逐步提高宏观金融政策的公平性，减少金融抑制和对非国有银行发展的金融歧视。目前，为稳妥起见，国有银行的产权多元化改革可结合其拆分上市等，循序渐进地进行。 (二)结合县城金融市场准入制度的调整，督促商业银行将其吸收存款的一定比例通过贷款方式支持农业结构调整 为了减少农村资金流失对县域经济发展和农业结构调整的负面影响，可结合金融市场准入制度的改革，调整商业银行的分布结构：凡在县城及以下设立网点的商业银行，对农业(包括农业产业化龙头企业)的贷款必须达到其吸收存款额的一定比例，以减少农村资金外流。国外的一些经验证明：这样做，不仅促进了农业信贷投入的持续增加，还有效地推动了农村金融市场的竞争。 (三)将完善邮政储蓄制度与通过再贷款等形式建立有效的农村资金回流机制结合起来国家批准建立邮政储蓄银行的改革方案已实施了许多，虽然几经波折难以顺利发展，但建立邮政储蓄银行作为邮政储蓄制度改革的长期方向是毋庸置疑的。下一步，邮政储蓄制度改革要注意解决好以下两个问题：一是改变由邮政储蓄赢利弥补邮政业务亏损的现有体制，在邮政储蓄与邮政、汇兑业务分开并独立核算的基础上，逐步建立制度化的中央财政对邮政业务的补亏机制和对邮政减亏的激励机制；二是建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度，借此促进邮政储蓄存款回流农村。为此，可将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款；在放开邮政储蓄自主运用资金渠道的同时，降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，使其等同于金融机构在人民银行的存款准备金利率。如果能够将此项政策调整与推进利率市场化改革结合起来，效果更佳。我国台湾省邮政储蓄改革经历的就是走这条道路。 (四)适应农业结构调整和加入世贸组织的需要，加快农村金融监管制度的改革 通过金融监管制度的改革，积极实现四大转变：一是由限制竞争转向鼓励适度竞争。因为限制竞争并不是化解农村金融风险的理想办法，鼓励农村信用社的垄断和专营，并非农村金融监管的有效方式。基于鼓励适度竞争的原则，农村金融监管要以农村经济和金融发展的需求为导向，适度考虑正规金融、非正规金融(或民间金融)运行规则和利益要求的差异。二是由以中央政府(包括监管机构)为主导的监管转变为以省级政府为主导的区域性监管，辅之以中央政府对省级政府监管者的监管。这是由我国农村金融需求的多样性和悬殊的区域差异性决定的。三是从合规型监管转向风险——效率型监管，将监管微观金融风险与宏观金融风险结合起来，将改善金融监管与鼓励金融创新结合起来，加强对金融创新的前瞻性研究和对金融风险的预警防范。要结合金融监管政策的调整，鼓励商业银行适当下放贷款审批权，加强对贷款营销的制度性激励。四是从侧重市场准入和事后监管，转向将市场准入、市场退出和市场运作有机结合的全程监管。 (五)允许民间金融和外资金融的发展，重点支持各种形式的农民合作金融，以增加农村金融的服务供给，促进农村金融竞争 在加快农村金融体制改革的过程中，应将鼓励分工协作与促进平等竞争、适度放松市场准入结合起来。目前，我国农村民间金融的问题主要表现在高利贷和金融“三乱”方面。而高利贷现象的产生主要有两个原因：一是迅速增长的农村金融需求难以通过具有垄断地位的农村正规金融的服务供给来满足，农村资金严重供不应求；二是民间金融的合法性障碍，导致其需要通过较高的利率作为防范其可能面临的法律制裁的“风险准备”，如果适当放松对民间金融的准入限制，有条件地让民间金融合法化，或允许民间资本参股、甚至控股城市商业银行和农村信用社，将为降低民间金融的利率、甚至减少金融“三乱”现象创造条件，为发展各种真正意义上的农村合作金融，提供良好的环境。 农村民间金融借贷手续简便，又没有僵化的规章制度，与农村资金的需求主体之间亲和力较强。在我国多数农户和农村企业普遍缺乏担保抵押品的情况下，发展民间金融可有效地利用民间的乡土信用资源，为解决结构调整主体的融资难题服务。将正规金融市场与非正规金融市场按照公平竞争的原则合理整合起来，可更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门本身效率的提高和持续发展能力的积累。实际上，美国、日本等国都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。 除农村信用社外，农村合作金融也是农村民间金融的重要组织形式之一。目前，在许多发达国家，合作金融仍是金融业不可或缺的重要组成部分。它使弱势群体通过团体合作、资金联合的方式实现互助，改变单个社员在融资上的弱势地位，为社员分享农村金融发展带来的成果提供有效的制度保障。因此，我国应把支持农村合作金融作为一个长期发展方向。 (六)全面深化农村信用社的改革，为发挥其“主力军”作用提供基础 1.以产权改革为重点加快农村信用社的微观体制改革 从农村信用社的微观体制改革来看，比较理想的做法是基于“模糊过去，清晰未来，因地制宜，借鉴经验，分类指导，多方案比较”的原则，加快农村信用社的产权制度改革。具体改革方案可有以下五种： 第一、第二种方案分别为股份制商业银行模式和股份合作制的合作银行模式。目前，我国的这两种改革的覆盖面都较小。应在经济发达地区加快推进这两种模式的改革。考虑到乡镇企业股份合作制改制的过渡性，应在发达地区鼓励股份制商业银行模式，允许采取股份合作制的合作银行模式。第三种方案即允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社。对被收购的农村信用社降低营业税和所得税税率，以此为基础，要求其保证存贷比率达到一定水平，贷款中的较高比率用于支持农业、农村和农民。第四种方案是按照“一县一社、统一标准”的模式，将农村信用社由县乡两级法人改造为以县为单位的统一法人。第五种方案是将信用社业务层面的改革与突破金融分业经营的体制结合起来。考虑到农村金融需求的多样性，为节约成立新机构的成本，在维持农村信用社体制的基础上，给予其拓展业务领域、开展金融混业经营的政策支持。比如，允许其在传统的存贷款义务之外，兼容扶贫贷款等部分政策性业务，甚至代理证券、保险业务等。 2.调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制的改革 目前，在我国农村信用社系统中，客观地存在着具有合作金融、政策性金融和商业性金融不同属性的机构，同一信用社都存在三种职能的结合问题。因此，不宜笼统地将其定位为合作金融。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置。农村金融需求分散，单位需求规模小，交易成本高，需求的季节性和时效性强；而农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。因此，农村信用社以“三农”为主要服务对象，有其必然性和合理性，政府应通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率等为其提供必要的支持和引导。 从行业管理来看，按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔式的农村信用社组织体系。这不仅有利于其建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，增加其行业竞争力和拓展业务的能力；也有利于农村信用社更好地在系统内部调剂资金头寸、参与银行间同业拆借市场，从而增加农村资金供给，增强农村信用社抵御风险和对现代金融业务发展的适应能力。 此外，适应农业结构调整的需要，农村金融体制改革还需注意以下问题：一是重新整合政策性金融业务，或调整政策性金融的业务载体；二是全面推进农村信用社浮动利率改革，促进农村利率市场化；三是以在温州启动的全国第一个金融体制改革试验区建设为起点，加强以县市为单位的区域农村金融体制综合改革试点工作。