近年来，在人们对城镇居民失业问题关注程度不断提高的同时，农民失业也开始大量出现在农村。农民失业是指农村劳动力没有就业岗位，或者和其他生产要素不能有效结合，难以发挥应有的作用，它包括公开性失业(显性失业)和非公开失业(隐性失业)两种。 我国传统理论和观念认为，在农村不存在失业问题，农民“养老靠家庭，就业靠土地”。然而随着我国工业化、城市化、市场化、国际化步伐加快，农民面临的就业压力和失业风险却与日剧增。主要原因有以下几点。 一是我国市场化改革深入,亿万农民面临着市场竞争风险越来越大，农村隐性失业日趋显性化。 在中共十一届三中全会召开以前，农村就普遍存在着隐性失业现象。据统计，1952—1978年，农村劳动力数量由1.73亿人上升到2.93亿人，而同期农村耕地面积却大大落后于人口的增长速度，致使农村人多地少的矛盾开始出现，只不过当时农村的生产方式是以集体为单位，以追求绝对公平为取向，让人人有活干，日益增加的劳动力以隐性失业的形式存在。 1979年以后，随着以家庭为单位的生产经营方式取代了集体，以追求效率为取向的联产承包责任制在广大农村的推行，产生了两个方面后果。积极方面是极大地调动了农民的生产积极性，在短期内就解决了亿万农民的温饱问题。消极方面是： （1）家庭联产承包责任制的推行，大幅提高农业劳动生产效率，导致农村人多地少的矛盾日益突出，隐性失业现象开始显性化，“二个月过年，三个月种田，七个月休闲”是对广大农村隐性失业真实写照。随着我国工业化、城市化步伐加快，全国每年减少耕地500万亩，而农村每年新增低素质人口1000万，农村人均耕地呈逐年递减态势(如下表所示)。耕地面积快速减少致使大部分农村劳动力的大部分时间处于闲置状况,这是对劳动力资源极大的浪费。 　　 按照官方统计的劳动年龄人口计算，9亿农村人口中有5.614亿劳动力，并且从农村实际情形看，存在大量18岁以下、60岁以上健康的农民仍从事体力劳动的现象，如果把这部分人按“半劳动力”计算，数目会超过6亿。如果再加上农村上世纪80年代因超生瞒报人口陆续长大成人的因素，农村实际劳动力数目会更多。 按照中国农村现有生产水平、科技水平，有1.5亿劳动力就可以保证农产品的生产和供给，满足国民经济发展和全社会的需求，其余4-5亿劳动力要在农业以外寻找就业出路。目前被乡镇企业所吸纳农村劳动力在1.3亿左右, 进城务工农民数保持在1.2亿左右。为应对入世挑战，农业劳动生产率肯定会提高，将有越来越多农村劳动力被溢出土地；乡镇企业为提高竞争力，产业结构会由劳动密集型向资本、技术密集型升级，也将向农村“回吐”一部分劳动力，届时农村隐性失业人数还会上升。 （2）农村家庭联产承包责任制的推行，有碍农业规模化经营，土地被人为分割细碎的小块，增加了生产成本，并且单一的农户家庭应对市场风险的能力差，从而使得农民的边际收益减少。由于从事农业生产难以获得预期收益，大批从土地中溢出的剩余劳动力转向第二、三产业，从事非农生产，致使农村社会结构由单一走向阶层分化，传统的、单一角色的种田人正向农民工、商人、个体户、企业主等多角色转化。尽管他们与土地仍有千丝万缕的联系，但作为一个职业来说，他们已同农民没有多少联系，农民只是他们的身份符号，尤其年轻一代，他们一走上社会就成为非农劳动者，和城镇居民一样存在失业风险。 另外，我国是自然灾害发生比较频繁的国度，正常年份灾民在1亿左右，重灾年份则达1.5亿以上，如1998年南方各省的大洪水造成的直接损失2000亿元人民币。灾害摧毁了农民依靠土地维持基本生活的梦想，加剧了农民的生活风险。 二是溶入国际经济全球化步伐加快，导致农民公开失业数量大增。 我国的改革是渐进式的，对外开放也是渐进式的。2001年中国正式加入WTO，标志着我国全面溶入国际经济全球化的洪流，这对我国而言，总体上是利大于弊，但对本国弱质产业农业却是最大的挑战，使得农业的产品结构调整和农村劳动力转移将面临更大压力。据华盛顿国际经济研究所测算，我国入世后，随着关税削减和农产品进口的放开，将直接导致1100万农民失业。 三是工业化、城市化步伐加快，加速了农民隐性失业和显性失业的数量。 一般而言，在外延型工业化阶段，经济增长对拉动就业的作用是显著的，1984—1987年全国乡镇企业平均每年增加1400万农村劳动力就业。而随着我国整体经济由粗放型向集约型转变时，经济增长对就业拉动作用在急剧下降，1988—1992年全国乡镇企业年平均仅增加355万人就业，增幅下降的原因在于工业中资本、技术对劳动力排斥日益明显。 随着我国加入WTO，这种状况将趋于主导地位，不仅乡镇企业吸纳劳动力就业功能在下降，而且城镇工业企业吸纳劳动力就业功能在下降，致使农村剩余劳动力在城镇(市)就业的空间变得日益狭窄。目前进城务工有1.2亿农民，他们当中有相当部分基本脱离土地，主要依靠打工收入谋生，由于他们综合素质不及城镇居民，更易出现同城镇职工一样的失业等问题。前不久我国局部地区出现的SARS疫情，对农民工就业就是一次重创。 城市化进程加快，失去赖以生存土地的农民将越来越多。中国农民对土地具有特殊的感情，它是大多数中国农民安身立命的基础，集多种功能于一身，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。改革开放以来，我国城市化步伐明显加快，沿海发达地区盲目地“造城”、“造镇”运动和大中城市随意地扩大面积，征用土地，很多农民已经失去了田地，他们中一部分不能进行正常劳作，沦为公开失业。据专家估算，目前我国失地农民逾2000万，如果加上因农村超生等原因没有分到田地的“黑户口”劳动力，则失地农民更多。 按照目前我国城市化和基础设施的建设速度，今后每年建设用地需要250-300万亩。如果按照城郊农民人均1亩地推算，就意味着每年大约增加250-300万的农民失去土地，这使得完全脱离土地的农民和家庭渐多。农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源，加上他们知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，今后生活能得到基本保障的只是很少一部分，大部分农民生计没有保障。我国快速城市化进程让失地农民数量越来越多，实际上把农村隐性失业问题转变成城市显性失业问题。 据统计，全国享受最低生活保障线的群体中，约有20%是失地农民，有些城区高达80%以上，从而给城市就业和社会保障工作造成比较大的压力。在无任何保障情况下的农民，失去赖以生存土地，实际上变成不折不扣的失业者，他们成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，真实处境比城市失业者更艰难。 四是农民长期不能享受“国民待遇”是阻碍他们就业和再就业的重要原因。 城乡二元结构是我国基本国情，在计划经济时代，为实现工业化，政府采取了“以农补工”、“重工轻农”的发展战略，并通过一系列政策措施和法律法规来确保实现上述目标，从而强化了“一国两治”的特征。这让广大农民长期不能享受“国民待遇”，最典型的是农民难以同城市居民享受平等的基本公共产品。 表现一是社会保障。国家向城市居民提供良好的社会保障，而农民基本上没有，导致农民在市场竞争中败下阵来没有社会保障这个“避风港”。表现二是文化教育。城里孩子接受义务教育由国家承担经费，而农村的孩子接受义务教育却由农民自己承担经费。不合理的政策法规直接导致中国的文盲、半文盲主要分布在农村，农村劳动力在小学文化程度以下比重占50%-60%。 众所周知，失业往往与接受文化教育程度高低密切相关。农村庞大的低素质劳动力转移，客观上与要求较高素质的非农产业就业相抵触，虽然中国加入WTO会增加国内就业机会，但它主要惠及第三产业中对知识要求高的人员，而对农民就业拉动作用甚微。再加上城市对农民工就业种种歧视政策，致使数亿计的低素质农村劳动力转移受到梗阻，加剧了农村隐性失业显性化的态势。 （文/武汉大学社会保障研究中心 宋斌文）