像农村税费改革这样的“税费合并、摊税入亩”式改革，在中国历史上也曾经引起较大的争议。唐代杨炎进行“两税制”改革，当时就有人反对说，“租庸调制”三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就简的来历忘了，遇到政府要用钱和劳役，又不免要增加新的项目。而这些新项目本来就有的，已并在“两税”中征收了，如果再另外增加名目岂不是加倍征收！宋时王安石推行免役法时，苏东坡、司马温公等也是极力反对；明朝张居正推行“一条鞭法”时，同样遭到黄宗羲的指摘；清初实行“摊丁入亩”，时人李光坡亦发表了类似的反对意见（李光坡〈答曾邑侯问丁米均派书〉，《清朝经世文编》卷三十）。对于农村税费改革，秦晖也曾担心像历史上的历次改革一样，初时“向来丛弊为之一清”，时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败，跳不出“黄宗羲定律”的怪圈 。 笔者不想在此对农村税费改革的成败给出历史长距离的判断，因为这是历史学家的事情，而且现在作出这样历史性的结论的确为时尚早。对于历史上的类似改革，钱穆先生曾说过这样的话：“这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来重看轻徭薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢？” 实际上，他更担忧这样的改革会影响国家在农村基层社会的“治理”问题。从乡村社会的治理这个角度来反思诸如农村税费改革这样一系列国家在基层推行的改革举措，实在是一件非常有意义的事情，然而却没有多少人自觉地去做。 我曾在一篇论文 中，对农村税费改革中的乡镇政府的“合法性”、依附性和“官僚化”问题进行过初步的探讨。简单而言，那篇文章实际上谈到了两个“悖论”： 第一个悖论是：为了生产和供给乡村公共品，乡镇政府就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，它不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。 另一个是悖论则是：乡镇政府虽然是国家政权组织的一部分，但是由于它特殊的组织地位、治理特点、人员构成和经济基础等特性又决定了它不应成为纯粹的国家机器，其理想的角色定位应该是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。农村税费改革虽然在一定程度上减轻了农民负担，符合农民的利益；但同时，它又在相当程度上加强了对乡镇政府的国家控制。这种控制，不单表现在乡镇财政方面的刚性约束，更主要地是乡镇政府由于自身财政的困难而更加寄望于上级政府的转移支付和财政支持，从而加剧了对上级政府乃至“国家”的依附性，乡镇政府因此会向“官僚化”方面发展，而逐渐偏离它应有的“官”、“民”二重性，其结果势必又不利于乡村民间社会的发展。 很显然，这两个“悖论”在一定程度上反映了农村税费改革在乡村治理中的困境。再从乡村社会这一边来看，农村税费改革还包含着更深刻的一个悖论，即农民的短期利益与乡村社会长远发展之间的矛盾。通过农村税费改革，农民虽然暂时地减轻了负担，在经济上获得了有限的一点利益，但是，它却因此牺牲了乡村社会的长远发展利益——由于基础教育的投资不足，农村教育大步滑坡，影响了一代农村人的素质；由于乡村道路无法筹集资金，加剧了一些农村地区的封闭与落后；农田水利因为年久失修，导致了各种自然灾害频繁发生、农业减产和某些农村地区的破败凋敝。 当然，现实的农村问题比这还要严重、复杂得多。例如，贺雪峰观察到市场经济下，农民“原子化”生存及相互合作的困境。诚如他指出的，“当农民合作能力不足以应对村庄秩序的维持，特别是不能为农民的生产生活提供基本公共物品供给的时候，自上而下的行政体制渗透进入村庄就势所必然”。然而，“自上而下的行政体制本身又会进一步破坏农民的合作能力，并可能妨碍自生自发秩序的产生”。那么，如何才能从这个两难的“困境”中摆脱出来呢？！在这种情势下，贺雪峰认为：在“原子化”生活状态下，依靠农民的民主自治乃至自我组织起来（成立“农民协会”），无疑是没有多大的希望。在这个时候，提出所谓“相信农民”、“让农民自己代表自己”这类口号式主张，不但无助于问题之解决，甚至会导致一些“善意”的恶劣后果。历史上的这样教训已经很多了！ 一旦外生秩序安排不可避免，而外生的力量又可能进一步瓦解农民合作能力的时候，我想出路只有两条：一方面是建立一种机制，尽量避免或削弱外生秩序强制性安排的负作用；另一方面，是进行村庄公共生活的再造或重建（或可称之为“乡村建设”新运动）。正是从这个意义上来说，我认为将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”具有特别重要的现实意义。 首先，实行“乡政自治”，可以培育和增强乡村社会的内聚力、合作能力和乡村社区的自我治理能力，有利于乡村社会的发展。只有建立在一定的民主机制上的政府与乡村民间社会的积极、有效的合作，才能从根本上解决乡村公共品的生产问题。单靠国家的投资是不可能的，单靠乡村社会自身的力量也不切实际（“原子化”的农民根本不能形成有效的合作，遑论依靠农民自身进行乡村公共品的生产了）。 其次，实行“乡政自治”，有利于农村基层民主的发展。对于村民自治对乡镇政府传统权威的挑战，国家应在体制上主动进行适应性改革。在这个方面，我认为“乡政自治”是国家体制与民间自治形式最好的对接机制。对于村民自治这样非国家式自治形式，不会漫无边际地向上扩展，主张“乡镇自治”，将国家政权退回到县一级，要么是一种乌托邦式幻想，要么是一种“无政府主义”的翻版。只要“国家”在场，它是不会主动地放弃乡村政权建设的努力的，问题的关键仍然是，国家如何在乡村社会进行建设，以及建设一个什么样的政权组织。 总而言之，国家在乡村社会实行的一系列改革的基本目的，是对乡村社会进行有效的治理。在我看来，所谓乡村治理，就是来自国家的外生秩序与乡村社会的内生秩序的融合与协作。实行“乡政自治”无疑有利于构建一种国家与乡村社会良性互动的体制，符合乡村善治的根本目标。