农业、农村、农民问题关系我国改革开放和现代化建设的全局，解决“三农”问题是全党工作的重中之重。党的十六大对深化金融体制改革、改善农村金融服务提出了新的要求。中国农业发展银行作为我国唯一的一家农业政策性银行，如何进一步完善职能，更好地为“三农”服务，已成为人们关心的问题。 　　完善农业发展银行职能的必要性 　　农业政策性银行在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等不可替代的作用。面对新形势和新任务，有效解决“三农”问题，迫切需要完善农业发展银行职能。 　　从加快农业和农村经济发展来看。目前，农业结构不合理、城乡差距加大、农民收入增长缓慢、农产品竞争力不强等问题是新阶段农民和农村经济发展面临的突出矛盾。有效解决这些问题，必须增加对农业的资金投入，加大对农业的支持和保护力度。多年来，国家不断加大对农业的财政支持力度，但总体看，财政支农投入与农业的基础地位和发展需要还不相适应。同时，在支出结构上，用于中小型农业、林业、水利基础设施的建设性支出比重较小。十六大强调要加大对农业的资金投入和支持力度。今后，国家财政支农支出仍将不断增加，但受财力所限，财政支农只能突出重点，难以顾及需要财政支持的各个领域。完善农业发展银行的职能，发挥其财政和金融的双重职能作用，可以有效弥补财政支农直接投入的不足，促进农业和农村经济的发展。 　　从深化金融体制改革来看。随着金融体制改革的不断深化，为增强市场竞争力，追求利润最大化，国有商业银行调整经营战略和贷款投向，撤并农村机构网点，上收贷款权限，对农业支持的选择性增强，这是商业化进程的必然选择。农村信用社由于自身贷款能力和经营性质的制约，难以弥补国有商业银行退出过程中在农业和农村领域形成的投资“空白”，农业发展银行目前又局限于支持粮棉流通，尚未充分发挥支农作用，加之，农村资金外流问题非常严重，因此，近年来农村金融体系整体支农功能呈现出不断弱化的趋势，农业和农村信贷资金供求矛盾比较突出。完善农业发展银行职能，加大政策性支农信贷投入力度，是进一步健全农村金融体系，强化金融支农的迫切需要。 　　从粮棉流通体制市场化改革来看。粮棉流通体制改革的目标是实现粮棉购销的市场化。目前，棉花购销已经市场化，粮食主销区已全面放开粮食购销市场，部分产销平衡区和部分主产区粮食购销市场化的步伐明显加快。加入世界贸易组织后，国际市场变化对国内粮棉市场价格的影响也日益加大。在这种形势下，作为国家宏观调控部门的农业发展银行，一方面，需要大力支持国家粮棉储备体系建设和保护价收购，增强国家宏观调控能力，稳定国内粮棉市场，保护农民利益，确保国家粮食安全；另一方面，需要调整支持重点，从目前支持粮棉流通领域逐步转向生产领域，促进农业结构的调整和优化，增加农民收入。 　　从农业发展银行自身看。目前，在放开粮棉购销市场的地区，由于种植结构调整、粮棉购销主体多元化等因素的影响，国有粮食购销企业收购量明显下降，农业发展银行购销信贷业务也出现规律性下降，农业发展银行支农功能单一、弱化的问题更加突出。经过多年的发展，农业发展银行已经具备了比较健全的机构体系、较高素质的员工队伍，具备了从事农业专项贷款业务的基础和收购资金封闭管理积累的经验，为解决农业发展银行职能的单一性与农业政策性资金需求广泛性的矛盾提供了现实基础。 　　近年来，关于完善农业发展银行职能问题，国务院领导同志和国家有关部门都很重视，地方政府呼声也很高。目前，无论是从外部还是从内部看，完善农业发展银行职能的条件已经具备，时机已比较成熟。 　　完善农业发展银行职能的基本思路 　　完善农业发展银行的职能，应立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验，在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑。完善农业发展银行职能应坚持以下原则：一是坚持政策性的办行方向，不搞商业化，把农业发展银行办成为农业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。二是正确处理与财政、商业性金融、农村信用社在支农方面的关系，各有侧重，优势互补，形成合力。三是完善农村金融支农体系，逐步实现由农业发展银行相对集中管理农业政策性银行业务。四是坚持政策性与效益性的有机统一，既实现政府的政策意图，又遵循银行的一般规律，讲求经济效益，有效防范经营风险。 　　根据上述原则，农业发展银行中长期职能应主要在以下几方面发挥作用：一是支持国家粮棉等主要农产品储备体系建设，确保国家粮食安全。二是支持农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件和农村生活条件。三是支持农业结构调整，促进农业新技术、新产品和新兴生物资源等农业科技开发和成果转化，增强农业竞争力。四是支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展。五是支持区域扶贫开发，加快农村贫困人口脱贫致富步伐。六是发展中间业务，如代理财政支农资金的拨付、结算，外国政府、国际组织涉农贷款的转贷，农业保险等，强化农业发展银行的服务功能。 　　农业发展银行职能的完善，政策性强、涉及面广，应从实际出发，分步实施，先行试点，稳中求进。在继续履行好收购资金封闭管理职能、支持国家粮棉储备体系建设的前提下，近期可考虑开办以下业务：一是重点支持大型骨干粮食加工企业和粮棉批发市场建设等，促进粮棉产业化经营。二是适当开办一些农业项目贷款业务，重点支持以中小型农、林、牧、水利基建和技改为主的农业和农村基础设施建设，支持以林业、治沙、草场建设为主的农村生态环境建设，支持以种子工程、农业产业化为主的农业结构调整。三是开办新增扶贫开发贷款业务。上述业务开展须经国务院批准，并应在东部主销区和西部产销平衡区先行试点，取得经验后再逐步推开。 　　完善农业发展银行职能需要进一步研究和解决的几个问题 　　一是经营目标问题。农业发展银行作为政策性银行，执行政策是前提、是生命，必须毫不动摇。但同时也必须改变政策性银行必然是亏损银行的观念，按照办银行的要求，讲核算，讲效益，做到保本经营，这是农业政策性银行健康发展的根本保证。农业发展银行近几年的实践证明，在适当的财政政策和货币政策的支撑下，只要加强经营管理，是可以做到保本经营的。对一些国家指定办理而又必然发生亏损的业务，国家应建立相应的补偿机制，及时弥补亏损，避免长期在农业发展银行挂账，促进农业发展银行经营机制的完善。 　　二是执行地方政府政策问题。农业发展银行是中央政府的银行，必须不折不扣地执行中央政府制定的政策。同时，对地方政府遵循中央政策、根据当地农业和农村经济发展的需要制定的区域发展政策和确定的建设项目，在地方政府落实相应风险保障措施的前提下，也应积极予以支持。 　　三是资金来源问题。目前，农业发展银行的资金来源主要是人民银行再贷款，这种单一的筹资渠道与开办新的项目贷款业务是不相适应的。因此，必须开辟新的资金来源，建立多元化的筹资渠道。结合我国的实际，可考虑通过发行金融债券、境外筹资，以及建立农业发展基金等途径筹措信贷资金，保证农业发展银行有稳定的资金来源。 　　四是法律保障问题。应尽快制定《中国农业发展银行条例》，通过立法，明确农业发展银行的法律地位，规范其经营行为，保护其合法权益，促进对农业发展银行的依法监管，保证农业发展银行的健康发展。 　　五是改革目标问题。农业发展银行作为金融企业，必须建立现代企业制度。要进一步深化管理体制和经营机制改革，努力把农业发展银行办成经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的综合性农业政策性银行。