国家发展改革委水利部关于开展大中型灌区农业节水综合示范工作的指导意见 
  发改农经〔2017〕2029号

        有关省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、水利(水务)厅(局):

    为贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发〔2017〕1号)有关要求,把农业节水作为方向性、战略性大事来抓,加快完善国家支持农业节水政策体系,现就开展大中型灌区农业节水综合示范工作提出如下意见。

    我国是一个水资源相对短缺的国家,农业是用水大户。按照党中央、国务院的决策部署,近年来,各地区、有关部门持续加大投入和工作力度,在农业节水方面做了大量卓有成效的工作,积累了很多好的做法和经验,农业用水效率效益不断提高。但同时也要看到,农业节水涉及面广、工作任务重、影响因素多,当前总体还存在着工程设施体系不完善、管理体制和运行机制改革不到位、节水内生动力不足等问题,需要认真加以解决。

    目前,我国共有设计灌溉面积30万亩及以上的大中型灌区456处,现状用水量也约占全国农业用水总量的三分之一,用水总量大,节水任务重。按照国家“十三五”规划纲要、水利改革发展“十三五”规划等有关要求,2017年4月,国家发展改革委、水利部印发了《全国大中型灌区续建配套节水改造实施方案(2016—2020年)》(以下简称《方案》),对“十三五”期间大中型灌区骨干工程设施配套改造、量测水设施建设、灌区管理体制和水权水价改革等作出了全面安排,计划到2020年“完成434处大型灌区续建配套和节水改造任务”。结合该《方案》实施,选取不同区域、不同资源环境禀赋、不同工程设施和管理条件的大中型灌区开展农业节水综合示范,总结有效做法,提炼推广模式,树立节水标杆,对于以点带面推动农业节水工作,加快补齐农业节水“短板”,完善农业节水政策体系,推动农田水利建设从提高供水能力向更加重视提高节水能力转变,推动水资源管理从注重工程建设向更加重视制度建设转变,具有重要意义和作用。

    (一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,认真落实党中央、国务院决策部署,以提高灌区水资源利用效率和效益为目标,以完善灌区工程设施体系和水权制度体系为基础,以创新体制机制为核心,坚持统筹谋划、综合施策,全面推进灌区农业综合节水,尽快补齐农业节水工程和制度“短板”,以水资源可持续利用保障农业和经济社会可持续发展。

坚持统筹谋划。加强顶层设计,从各灌区实际出发,因地制宜、综合施策,合理确定区域农业节水目标、实现途径、工作重点和改革举措,推动实现农业节水与现代农业、现代水利发展以及区域经济社会发展、生态环境保护等的有机融合。

坚持量水而行。落实最严格水资源管理制度,加强灌区用水源头管控和过程管理,严格控制取用水总量,严格落实定额管理制度,调整优化农业种植结构,不断提高用水效率和效益。

坚持改革创新。按照“先建机制、后建工程”的要求,积极改革灌区运行和管理机制,推动农业节水理念创新、制度创新、科技创新、实践创新,综合采用工程措施、农业措施和技术措施,统筹发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,引导各方积极支持和参与农业节水工作。

    (三)示范范围。《方案》内有工程改造建设任务、具有一定代表性的灌区。有关省(区、市)和新疆生产建设兵团开展示范的灌区数量应占本行政区《方案》内有工程改造建设任务大中型灌区总数的五分之一左右。示范期3年。

    (四)总体目标。到2020年,示范灌区的农业综合生产能力进一步提高,农业种植结构和区域水资源配置格局更加优化,各类工程和管理设施持续稳定运行,各种节水技术不断普及推广,用水效率效益得到提升,争取率先全面完成农业水价综合改革任务,率先建立较为完善的农业节水长效机制和国家支持农业节水政策体系。

    (一)实行源头管控,探索进一步健全农业水权分配制度。全面落实灌区取水许可制度,以用水总量控制和定额管理指标为基础,按照适度从紧的原则,由有关地方人民政府或者其授权的水行政主管部门通过颁发水权证等形式将灌区农业用水权益明确到用水主体,实行丰增枯减、年度调整。根据灌区实际,合理确定农业水权确权层级,既可以确权到灌区或片区,也可以确权到农村集体经济组织、用水户协会或村民小组、用水户。坚持以水定地、以水定产,将农业水权与土地权属管理、农业种植结构调整等相结合,增强水权分配的科学性和导向性。

    (二)推动水权流转,探索进一步培育和发展灌区节水市场。倡导地方政府建立农业节水回购制度,对农民通过农艺节水、高效节水灌溉设施等新增的节水量予以回购,增加河湖生态环境水量。鼓励工业园区、企业等新增用水户与灌区开展节水水权交易,合理扩大灌区供水领域和范围,通过市场机制实现灌区节约水资源在流域上下游及地区间、行业间、用水户间的有效流转。充分发挥中国水权交易所等各级水权交易平台的作用,开展水权鉴定、水权买卖、信息发布、业务咨询等综合服务,促进水权交易公开、公正、规范开展。

    (三)强化利益调节,探索进一步深化农业水价综合改革。统筹考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力、补贴机制建立等因素,合理确定农业水价及调价幅度和频次,一步或分步将水价提高到运行维护成本水平,有条件的地区提高到完全成本水平。根据计量设施建设情况,合理划分水费基本核算单元,进一步提高按量收费的比例。对提高后的水价,探索实行多种分担和补贴模式,完善制度,提补分离,既总体上不增加农民负担,又着力激发节水内生动力。强化农业用水定额管理,对超定额用水逐步实行累进加价制度,探索对粮食作物、经济作物、养殖业用水等实行分类水价。

    (四)夯实工程基础,探索进一步加快完善农业节水设施体系。全面完成大中型灌区续建配套节水改造规划建设任务,对灌区渠首、骨干输水渠道、排水沟、渠系建筑物等进行配套完善和更新改造,提升骨干工程改造的技术含量和效益,提高工程配套率、完好率。因地制宜发展低压管道输水灌溉、喷灌、微灌,推广农艺、农机和生物节水技术。结合灌区骨干渠道、渠系建筑物改造与布置,在渠首、干支渠重要引水口、分水口、供用水分界断面以及主要的泄水、退水、排水口建设安装相关量测水设施,同时,根据需要配套完善斗渠及以下的量测水设施,实现灌区用水有监控、节水有考核。有条件的灌区可采用自动量测系统。

    (五)推广适应种植,探索进一步优化农业用水结构。强化灌区农业用水需求管理和过程管理,切实落实灌区农业用水总量控制和用水效率提升要求,以水资源刚性约束倒逼推动调整优化灌区农业种植结构和布局,推广选用与区域水资源条件相适应的作物品种,逐步调减水资源短缺地区高耗水作物面积。适应市场优质化、个性化、多样化的需求,在灌区大力发展地方优势特色农产品,鼓励种植耗水少、附加值高的农作物。

    (六)拓宽资金来源,探索进一步完善农业节水投入机制。在中央预算内投资补助大中型灌区续建配套节水改造工程建设的同时,落实各级地方政府投入责任,统筹加大地方财政支持力度。多渠道落实农业用水精准补贴和节水奖励资金,增强资金投入的有效性、可持续性。鼓励和引导社会资本参与农业节水工程建设和运营管理。探索通过水权交易、灌区改造新增耕地指标交易等方式筹集灌区改造工程建设资金。

    (七)坚持市场导向,探索进一步大力发展新型农业节水主体。把节水与现代农业发展等紧密结合,大力培育发展农民用水户协会、农民合作社、家庭农场、种植大户、龙头企业等新型农业节水和生产经营主体,提高灌区土地规模化、集约化经营水平和效益,增强受益群众和有关市场主体对农业节水工程建设、管护的意愿和能力。积极推行农业节水合同管理,引入社会资本,募集先进技术,推行节水服务商模式。加强市场监管,规范农业节水材料和设备市场。

    (八)理顺体制机制,探索进一步保障工程持续良性运行。深化灌区管理体制与运行机制改革,科学界定政府、灌区专管机构、群管组织等各自的责任、权利、义务,理顺管理体制,落实管护主体,畅通经费渠道,完善支持政策,加快健全灌区工程良性运行管护机制。重视发挥村社集体等组织的作用,进一步探索符合基层实际、科学可行的群众参与灌溉管理模式,规范和扩大用水户参与。

    (一)加强组织领导。大中型灌区农业节水综合示范工作实行地方政府主责、发展改革部门会同水行政主管部门主抓、其他相关部门配合的管理体制。国家有关部门各司其职,密切协作配合,加强指导、支持和监督。各地要进一步提高认识,切实落实工作主体责任,明确各部门和地方的任务以及职责分工,采取更加有力、有效的措施,深入做好各项工作。各省级发展改革、水利部门要建立大中型灌区农业节水综合示范工作定期调度机制,强化工作评价和考核监督,并于每年12月底前将年度示范工作进展情况报国家发展改革委、水利部。

    (二)科学制定方案。各省级发展改革、水利部门要根据辖区内各灌区气候地理条件、水资源状况、农作物种类、灌区规模等情况,重点选择地方工作积极性高、基础条件好、具有一定代表性的灌区开展示范工作,编制具体工作方案,明确灌区节水能力增加、用水效率效益提升等考核评价指标和重点示范任务,以及分年度实施计划,争取尽快形成有特色、有亮点的经验做法。各省份的灌区农业节水综合示范工作方案请于2018年1月底前报国家发展改革委和水利部备核。

    (三)强化指导支持。国家发展改革委、水利部相关司局将加强对示范工作的统筹指导,根据需要适时组织开展专题调研、咨询论证和督导检查,密切跟踪若干重点灌区示范工作进展情况,并建立年度中央预算内相关水利投资与示范工作的挂钩机制,对示范工作取得明显成效的省份及灌区给予重点支持。各地发展改革、水利部门要加强与同级财政、国土资源、农业等部门的沟通协商,协调联动,统筹加大对示范项目的政策支持力度,推动各项工作尽快取得实效。要加强区域水资源优化配置,对大中型灌区周边的新增城镇生活、工业用水需求,优先考虑通过灌区实施农业节水后增加供水能力提供;对综合改革不到位、节水还有很大潜力的地区,原则上不得新建供水工程。

    (四)加强宣传引导。各有关部门、地区和灌区管理单位要加强政策解读和舆论引导,强化水情教育,引导农民增强节水意识和有偿用水意识,提高节约用水的自觉性。及时总结工作经验,通过制作案例、召开现场会等方式,利用报刊、网络、广播、电视等媒介进行宣传推广,充分发挥示范效应。

国家发展改革委

 

　　水利部

 

　　2017年11月23日