──关于加强扶贫职能建设的理性思考 一、前言：扶贫──丰碑无言 扶贫工作始于1980年，至今历时二十余年。从当初的棉布赊销、平价汽车、汽油、钢筋、水泥等物资供应，到耕牛、种猪的无偿扶持，表明党和政府通过扶贫渠道对老、少、边、穷地区人民群众的关心和重视。做为成立不久的扶贫机构，受到群众广泛的欢迎和尊重。这一阶段，主要是以“撒胡椒面”的方式开展扶贫工作。“村村开花，户户冒烟”，有的村寨几乎每家每户都受到过扶助。这种方式带有很大的“救济”性质，对于缓解贫困起过一定的作用，但治标不治本。大概在1985年前后，扶贫工作实现了“救济式”扶贫到“开发式”扶贫的过渡，区域性扶贫支柱产业蓬勃兴起。随着经济体制改革的深入，扶贫支柱产业面临着体制转型、企业管理、市场竞争等因素的挑战。一方面支柱产业的发展步履艰难；一方面多数贫困人口并不能因此获益。显然，这种扶贫模式有悖于扶贫的初衷。从1994起，国家实施《八七扶贫攻坚计划》，投入大量的资金扶持农村贫困地区水、电、路、学校、卫生院等基础设施。广大农民的生产、生活条件得到改善。然而，值得注意的是，这种零星的、局部的基础设施好坏与区域内的贫困原因并没有必然的因果关系。随着新世纪的来临，《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》正式出台，标志着扶贫开发工作翻开了新的一页。但扶贫方式的改革却成了一个严竣的课题。 二、扶贫的困惑──陷井？抑或误区？ 扶贫，乍听就知道，这是一项崇高的事业，伟大的善举。它的含义注定我们的工作对象就是弱势群体。扶贫工作曾经一度火爆，“动真情、干实事”，成为扶贫干部的座右铭。随着社会主义市场经济体制的初步建立，扶贫模式并没有适时调整。特别是“八七”扶贫攻坚中后期，“扶富不扶贫”的现象十分普遍，那种扶大户、扶专业户带动贫困户，甚至“公司加农户”的扶贫模式，从扶贫的角度看，都是本末倒置。农业银行这块的贴息贷款，没有抵押、没有偿还能力的贫困户，根本得不到扶持。财政扶贫资金这一块，真正的贫困人口也沾不到边。每年上报的项目，都是修建水、电、路、学校、卫生院等基础实施项目，一成不变。而通过七、八年甚至更长时间的扶持，扶了多少，建了多少，项目规模与资金规模相不相符，发挥了多大的作用，到底有没有扶贫效益，目前这类项目还有多少等等，我总感到这里面少了一个“大盘点”的环节。这是“八七”扶贫攻坚过程完成之后留下的遗憾。 ２００１年底，《中国农村扶贫开发纲要》的出台，标志着新一轮的扶贫开发的启动。但是，扶贫开发工作因陋就简，并没有实质性的变化。扶贫模式老化，扶贫机构弱化，扶贫功能淡化，扶贫内容抽象化等问题没有从根本上得到解决。随着机构改革的深入，基层扶贫机构大都逐渐从政府序列中淡出，处于一种若即若离、可有可无的边缘地位。而条条管理上，上下关系并没有理顺，系统内部缺乏建章立制，责任不明，岗位不清，奖罚不力，散乱状态成更为突出。人事、经费受块块的掣肘，工作左右亦难，进退亦难，处境十分尴尬。归纳起来，扶贫机构面临三种困挠：一是扶贫功能弱化。现有的扶贫功能中最关键的最实在的一项是扶贫资金的管理。从2002年起，这项管理权从扶贫机构中分离出去，意味着扶贫机构丧失了一项最主要的功能。二是运转机制不灵。条块之间、项目与资金之间、项目单位与扶贫机构之间、施工单位与项目单位之间等等，又存在资金投向的分歧，以存在部门利益之争。实际上，扶贫机构并没有被赋予过多过大的权限，而仅有的能体现扶贫职能的资金管辖权从中分离出去，企图达到“制衡原则”的目的，则弊大于利。扶贫工作在运作过程中，步步求助于人，工作十分低调。三是调控手段不高。资金管理、项目管理、社会扶贫管理、科技扶贫管理等方方面面都涉及到其他部门、其他行业。靠扶贫机构的现有职能，既没有资金来调配，以没有权力来控管、协调、组织项目的实施其难度可想而知。扶贫机构是头抬不起，脚伸不直。 扶贫，顾名思义，它是一项浩大细致的系统工程。说它大是因为扶贫是一个国际问题，说它小是因为扶贫始终关注贫困人口的生产和生活情况。做为职能部门，它到底具备哪些功能？从2002年起，基层扶贫部门的主要功能不外乎以下4个方面：①扶贫重点村财政扶贫资金项目的编报。②对项目实施进度进行跟踪与监督。③科技培训。④社会扶贫。从逻辑上说，扶贫不能离开贫困对象，否则，这项工作就没有意义。问题是，扶贫职能与贫困人口并没有直接的关系。（一）先从扶贫口径的统计数据说起。一年一度扶贫口径上的统计数据，诸如贫困户人均纯收入、贫因人口人均占有粮等等，其依据是什么？在农村，一个小组、一个村的贫富状况，除两头外，60％左右属于中间状态，贫困户与一般户没有明显的界限，恩格系数受监测条件的限制，只能估算，贫困人口不具体，更何况“贫富”本身还是一个动态的概念。至于一个乡镇、一个县，其贫困人口就更难把握了。对象不明确，数字的真实性就值得怀疑。一是数字本身不能说明任何问题；二是由于扶贫工作与贫困人口没有直接的关系，这种数字即便是真实的，也没有实际意义。（二）贫困人口到底从扶贫渠道获得多少实惠？扶贫初始阶段，“救济式”扶贫方式使多数贫困人口受益。此后，进入“开发式”扶贫，扶贫资金用于支柱产业建设，扶贫对象是专业户、大户，贫困人口基本上没有获得扶持。“八七”扶贫攻坚阶段，党和政府出台了一系列扶贫优惠政策，比如减免贫困户生猪屠宰税、农业税、农林特产税等。但据我调查发现，这些政策在各地大打折扣，执行力度不一，标准不一，且操作上有一定的困难。至于农村税费改革之后，这些政策对贫困户也就起不到什么作用。这期间，财政扶贫资金基本上用于农村基础设施建设，与贫困人口没有直接的关系。扶贫信贷，由于其门槛大高，贫困人口只能徘徊在外。（三）科技培训的对象是谁？科技培训是扶贫机构的一项职能。其目的是通过举办各类实用科技培训班，提高贫困人口综合素质，提高贫困人口参加农业开发的科技含量，使他们掌握1-2门实用技术。其实，从事这项工作的同志都清楚，真正参加培训的仍然是以产业大户、部门负责人为主。（四）协作的内涵是什么？扶贫部门有一个内设机构，统称“协作”。它在以前具体负责单项申请低息贷款的大宗项目的申报工作，主要协调与信贷行的关系。这项工作已消停多年。后来社会扶贫成了“协作”的主要工作内容。但是，从管理科学来说，由于调控手段不高，社会扶贫各行其是。扶贫机构没有起到统领、组织、协调的作用。从这个意义上说，“协作”的职能显得过于空泛和单薄。（五）谁动了财政扶贫资金这块烫手的“奶酪”？从项目申报表中，看不出任何超出扶贫资金使用范围的项目。但在资金流动过程中，转移用途、挤占、截留等现象十分普遍。问题出在哪里？资金流向何处?这里有没有体制上的原因？扶贫系统缺乏认真的总结和反思。最后，导致扶贫机构处于功能危机。 三、关于现行扶贫模式的几点质疑 第一批扶贫重点村财政扶贫资金项目陆续开工，标志着改革后的新的资金管理机制开始运转，但是，扶贫模式因循坐误。说句不中听的话，无非新瓶旧酒，华而不实。 （一）扶贫资金“封闭运转”的疑问及其负面效应。应该承认，财政扶贫资金管理办法，一直处于不断完善的过程中，出现一此诸如截留、挪用、亏空等现象，至使项目单位得不到扶持或足额扶持，并不奇怪。关键是管束不严，惩治不力。“封闭运转”管理模式把项目管理与资金管理对立起来，是形而上学的表现。过去，扶贫资金在运转过程中出现流失的现象，其责任不完全是在扶贫机构所管辖的职能范围内造成的。扶贫机构充其量也就是执行机构，至于资金在县、乡、村、项目单位流动过程中，任何一个环节都有可能出漏洞。即使目前“封闭运行”模式，资金直接进入施工单位帐户，谁又能保证资金足额用于项目上？ 扶贫项目没有预决算，项目工程量与资金规模不相适应时，有三种情况：一是工程规模大于资金规模，施工单位不会做亏本的买卖。二是项目规模小于资金规模，施工单位不可能将余额返还财政。实际上，项目申报时，工程预算一般高于实际成本。三是分期建设项目，存在三个不确定因素：①续建工程项目，续建部分能否申报成功？②由于施工招标是分年度进行，前后期的施工单位能不能保持一致？③分期建设项目的建设内容如何确定？这些问题表明扶贫项目、资金的管理难度在增大。 （二）项目监督、项目验收的疑问。一是扶贫部门有多大的监督能力？二是如何解决扶贫项目的管理成本？三是如何解决项目进度跟踪，质量监督等方面的技术问题？扶贫项目多是修补、扩建性质，而项目申请时所造的预算基本是按新建标准。因此，项目投资进度、工期、质量等弹性系数较大，偷工减料、弄虚作假的机会更多。 （三）基础设施建设与扶贫开发的关系。我要提的问题是，通过二十余年的扶贫实践，为什么没有看到也没有听到哪个村、哪个组因为修通了公路，完善了水利设施，这个村、这个组的贫困面貌改变了，贫困人口因此摆脱了贫困？既然如此，现行的扶贫模式就值得质疑，财政扶贫资金投向的合理性就值得质疑！事实上，生产、生活条件的确影响着一个地方的经济发展，但是，改善基础设施它不是扶贫部门的主要责职。或者说，它是目前扶贫工作无力解决的问题。因为能够影响一个地方经济发展的基础实施，它不是在一、二十万元以内完工的项目，可能是几十公里的山路、五六百米的大桥，几千万伏的输变电线路，上千米开山凿洞的水渠等等，投资规模都在百万、千万元以上。相对于分布散、额度小的扶贫资金来说，显然杯水车薪，无济于事。现行的扶贫资金用于农村基础设施建设与改造，它对于修补断桥、残道、废井、败渠等确实起着积极的作用。但是，这些等待修补的项目还不至于大到成为一个地方贫困的原因，而且，修桥补路、打井开渠等项目，即使在经济发达地区，也是再普通不过的事情。它与扶贫不存在必然的因果关系，不属于扶贫工作的范畴。从这个角度看，扶贫与开发成了风马牛的关系。我认为，现行的扶贫模式，现有的扶贫功能，形式大于内容，在扶贫实践中无足轻重，没有起到真正解决贫困问题的作用。因此，扶贫呼唤新思维、新理论。 四、扶贫，艰难的选择──路在何方 扶贫工作了出现了思想僵化、路子老化、职能弱化等问题，既关系到扶贫事业的发展，也关系到扶贫机构的生存，扶贫工作面临着“与时俱进”的大挑战。做为扶贫队伍中的一分子，我由衷地感到，探索扶贫开发的新路子既是一种责任，也是一种无奈。 （一）以立法的形式规定扶贫的职能，把扶贫开发纳入法制化管理轨道。要解决4个问题：1、强制性。公民、法人都有扶贫的义务，对某些经营、消费项目、财产继承等实行强制征收扶贫基金。2、合理性。扶贫资金、项目规范化管理。扶贫投入符合科学化、合理化原则，减少盲目性、随意性。3、责任性。扶贫开发既然是一项工作，必须有具体的任务指标、工作内容、责任划分、奖罚措施。4、延续性。扶贫不是阶段性工作。贫和富是一对对立统一、相互依存的矛盾，人类文明程度再高，贫困问题依然存在。因此，扶贫是一个永恒的主题。 （二）改革现行扶贫模式，实现产业化扶贫。前面已经谈到，现行的扶贫模式并不能解决贫困中的实际问题。这种方式有悖于扶贫的初衷。改革是必然。如何改？我以为，既然是扶贫，我们的工作就应该锁定贫困现象和贫困人口。扶贫好比一根轴承，只有同贫困的齿轮啮合，才能有效运转。扶贫工作管不到贫困户，管不到贫困人口，管不到贫困现象，扶贫就等于找不到战场，丢失了目标，扶贫就失去意义。我认为，以产业扶贫的方式，把千千万万的贫困人口联结起来，通过产业开发，达到使贫困人口增收脱贫的目的。具体做法是：1、明确扶贫对象，登记备案。2、以村为单位，成为扶贫产业开发协会，所有的贫困人口申请入会。产生协会领导班子，负责项目的设施。民主推选开发项目，报上级扶贫。3、开发项目以股份制的形式，吸收所有贫困人口为股东，他们是扶贫产业的主人。扶贫部门以项目资金入股，代表政府掌握控股权。贫困人口以土地、资源、劳动力等形式入股。盈利后，扶贫部门享受的利润，部分或全部用于当地的基础设施建设。4、所有股东都有监督的权力和义务。这种扶贫模式的意义在于：一是为贫困人口解决了固定的收来源。二是扶贫与开发实现了真正意义上的结合，起到立竿见影的效果。三是为扶贫开发培养、煅练人才。四是强化了扶贫功能和服务意识，有利于扶贫机构的自身建设。 需要说明的是，这里所说的扶贫产业不同于“八五”期间的扶贫支柱产业。前者以贫困人口为直接扶持对象，以股份制的形式把贫困户联成一个整体，他们是产业的主体，参与市场竞争，直接获利。后者是以专业户、大户为直接扶持对象，贫困人口以客体的身份受雇在支柱产业中，简接获利。 （三）改革科技扶贫因循守旧的做法，科技培训面向贫困人口，面向扶贫产业。长期以来，扶贫系统内部所谓的科技扶贫培训办班过多过滥，与真正意义上的科技扶贫相距甚远，造成资源的极大浪费。我认为，既然是科技扶贫，培训对象离不开贫困户劳动力，培训内容离不开扶贫产业。同时，根据扶贫产业发展的需要，实行有偿培训与义务培训相结合。根据各地的优势产业，建立培训基地，最大限度发挥科技扶贫项目的辐射作用。 （四）建立社会扶贫的长效机制，将社会扶贫纳入规范化管理。社会扶贫包括“救济性”扶贫和“开发性”扶贫。只要是“开发性”扶贫活动，应归属扶贫部门管辖。它主要是指党政部门、企事业单位、个人通过募集资金、物资和技术支援，帮助贫困人口发展生产。这项工作主要在政府的倡导下自发进行，没有具体的要求。虽不乏动真情、办实事的典型，但多数是走过场，流于形式。扶贫效果实在不敢苟同。社会扶贫对于扶贫机构而言，并没有发挥组织、管理、协调的作用。社会扶贫所筹集的资金、物资缺乏统筹安排，不仅没有起到扶贫应有的效果，而且往往产生一些消极的影响。当务之急是，扶贫机构如何承担社会扶贫的组织、协调、引导工作。我以为：一是发挥职能优势。在社会扶贫的过程中，各职能部门为扶贫产业的发展提供良好的外部环境，争取更多的优惠政策。二是建立社会扶贫基金。资金来源为一年一度对党政部门、企事业单位实行硬性摊排和个人捐款。由扶贫部门统一管理，用于解决贫困人口就医难、就学难的问题，帮助贫困人口灾后重建和生产、生活自救，解决贫困人口生存、发展中遇到的困难。 （五）强化扶贫功能，充实扶贫内涵。由于扶贫部门目前处境尴尬，条条无线，块块无权，扶贫工作步履艰难。扶贫队伍人心躁动，见异思迁。有些县的扶贫办，从领导到职工，几乎每个人都有自己的实体或第二份职业。这种现象反映了一种不安的心态，一种生存与发展的危机感。扶贫工作的前景、奔头，引起业内人士的担忧。有人戏谑地评价目前的扶贫机构：权力挂“空档”，经济“响叮当”。扶贫工作进入低谷。当前，众望所归的也是扶贫焦点所在的问题是；（1）扶贫机构囊中羞涩，无钱办事；（2）扶贫机构职能弱化。因此，我认为，即使继续采用现行资金“封闭运行”扶持重点村基础设施项目的扶贫模式。扶贫部门也必须从大局出发，加强职能建设，提高扶贫工作的调控能力。建议适时组建自己的施工队伍。2002年重点村财政扶贫资金项目，通过招标组织社会上的施工单位，其弊端初露端倪:（1）增加了扶贫项目管理成本。项目从规划设计。组织施工、检查验收等，每个环节都离不开钱。这些开支一律摊入项目成本。（2）虽然说资金“封闭运转”，但资金流失渠道更隐蔽，施工单位与方方面面的关系更微妙，跟踪、审计、监督的难度更大，其危害性更严重。（3）质量保证期限短。施工单位来自社会，流动大、变化多，施工出现问题，责任难以追究。（4）项目单位与施工单位既分工合作，又争权夺利。鉴于以上原因，我以为扶贫机构组建自己的施工队伍实施“交钥匙工程”。由扶贫部门直接将项目建成后，交项目单位使用，质量责任终身制。采用这种方法，大大增强了扶贫部门的功能，丰富了扶贫工作的内涵，把扶贫工作从纸上谈兵转移到脚踏实地的具体工作上来，实现了扶贫形式与内容的有机结合。既节省了项目成本，充分发挥扶贫资金的使用效益，又解决了扶贫机构在职业道德上“不作为”、无钱办事的问题。 （六）加强扶贫学术探研究，建立扶贫开发理论体系。扶贫开发二十余年，既有丰富的经验，也有深刻的教训，但是，尚末看到过一份正式公开发行的扶贫理论刊物。说明理论探索还是扶贫工作的一个薄弱环节。扶贫，从专业划分，它属于社会学科的范畴，涉及会计、统计、金融，教育、企业管理等，是一门边缘学科。这么多年的扶贫实践，理应在学术上有所建树，理应在大学校园里占的一席之地，理应将扶贫工作列入专业教研的层次，否则，扶贫总是不伦不类被人看作一项即兴活动，是一项具体工作。扶贫必须职业化、专业化。但到目前为止，这方面的研究还是一片空白。社会舆论和我们的扶贫理念，都留下许多耐人寻味的逻辑空白。比如“扶贫重点村”的概念，其外延包含扶贫非重点村。思维定势是非重点村总得想方设法进入重点村。这种提法到底是误区还是玄机，理论上没有澄清和解释。又如，对重点村给予连续5年的扶持，逻辑空白包含四层意思：5年后，重点村的贫困状况完全改变了？有所改变？没有改变？更加严重？只有出现第一种情况，“扶贫重点村”才有设置的必要。如果是出现后三种情况的任何一种，五年后再提“重点村”就会遗笑大方。由此可见加强扶贫理论的研究，特别是理论创新，对于促进扶贫工作的改革，扩大扶贫开发的影响力，进而引起社会的共鸣，增强扶贫开发的信心、责任感、使命感都将产生不可低估的作用。 综上所述，改革现行扶贫模式是增强扶贫功能的唯一途径，也只有改革，扶贫工作才能焕发勃勃生机，才能以新形象、新姿态去面对国人。