内容提要 1997—2000年全国农民人均纯收入连续下降，对此问题，我国政府部门和学术界进行了广泛的探讨，但近一年多来，农民收入增长仍不乐观，且纯农户的收入仍不见增长。本文从农户拥有的资源数量、农民所面临的制度环境两方面探讨了农民收入低的原因，提出了增加农民收入的一些政策建议，这些政策建议重点放在增加纯农户的收入上。 一、农户拥有的资源数量现状与农民增收的途径 资源指的是经济资源包括土地及与土地相连的自然资源、人力资源、生产资料、资金、技术等。从我国农户拥有的资源来看，大致可分为以下四类：土地、生产性固定资产、人力资本、储蓄和手持现金。这四大类资源是农户获得收入的主要渠道。从数量上看，土地：2000年平均每户0．49公顷，且平均被分为5．86块（中央政研室，农业部农村固定观察点办公室，2001）。生产性固定资产：1996年农民收入为1926 ．7元，用于积累和投资的资金262 ．77元；1997年农民收入为2090 ．1元，用于积累和投资的资金363．91元：1998年农民收入为2161．89元，用于积累和投资的资金267．76元；1999年1—3季度，农村居民家庭经营生产性费用现金支出平均为374．4元。平均每亩耕地的农机总动力为0．31千瓦（王雅鹏，郭犹焕，2001）。人力资本（用平均受教育年限表示）：1999年，全国4．6亿农村劳动力中，高中以上文化程度所占比例仅有11．35％，有46．05％的人只有初中文化程度，有33．65％的人仅仅小学毕业，有9％的人是文盲和半文盲（韩纪江，孔祥智，2001）。储蓄和手持现金：这一项难有具体的数值，但从农民收入的现状可想而知。而且农民手中的这一项资源不是作为获取收入的资源，而是作为下一代的人力资本投资。一个1980年出生的农村孩子到1999年成长为能够自我供养的成人需人力资本投资2万元（韩纪江，孔样智，2001）。但农民的这种不遗余力地人力资本投资却并没有提高农民的人力资本，因为这些小孩都通过了高考关而成为了城市市民。 从产权经济学的角度看，人类的经济活动无非是在人们选择的基础上的资源相互交换的过程。当人们在一定时期以其所掌握的资源去交换一种特殊的资源——货币时，便形成这一时期的收入。在市场经济中，资源的多寡决定收入的高低。从农民拥有的资源数量看，农民收入低可想而知，况且，这有限的资源还没有得到有效的运用，如土地有撂荒现象，生产性固定资产有闲置，人力资本因制度原因而没有充分利用（下文有述）等。 要增加农民收入，就必需增加农民的资源数量。首先应该增加农民的人力资本。有研究表明农村劳动力受教育程度与收入成正相关关系，文化程度高的群体也是收入高的群体（中央政研室，农业部农村固定观察点办公室，2001）。如何增加农民的人力资本？得从我国的农村教育情况说起。自从1977年恢复高考制度以来，高考就成为我国基础教育的指挥棒，更是农村小孩跳农门的重要途径。所有跳过高考关的农村学生都不愿再回到农村（实际回到农村的也很少），所以留在农村成为农民的都是没有跳过高考关的农村小孩。当农村高中实行复读制以后，所有高中毕业的学生即使第一次没有通过高考关，也通过复读进入了高等学府。这样，在初中就被应试教育淘汰下来的农村小孩就构成了农民的主体。近几年，农民收入增长减缓，粮食主产区的农民的收入绝对下降，而农村学校的学费、各种代收费、生活费、集资费却有增长之势致使一些学生在初中就辍学，有的甚至在小学就辍学。这些学生将构成农民的一部分。如果现在不着手解决这一问题，我国农民的学历结构中初中及以下学历的比例还要上升。不解决这一问题，持续增加农民收入就不可能。当务之急是要改变农村教育投资体制，即改变农村教育中提倡的人民教育人民办（导致农村教育设施中的很大一部分比例由农民集资完成）为农村教育国家办。彻底实施义务教育，最好实施免费教育（发国债实施也值得）。再者，国家投资加大农业技术培训力度，最好是利用现有农村教育资源和农业高校资源对农民进行定期技术培训。通过这些途径增加了农民的人力资本后，农民收入的持续增长就有了坚实的基础。 其次，增加农民的土地资源数量。土地资源的总量是一定的，要增加农民的土地资源数量，就必需减少农民的数量。也就是要转移一部分农业劳动力为非农劳动力，可以通过农民外出打工、兴办乡镇企业、城市化等。短期内我们还应该重视这一条途径——农户就地非农化。如专业运输农户、因祖传技艺而组建的家庭工业、因地理条件优越（如国道旁、旅游景点附近等）兴办的家庭饮食服务业等。在一些地区，农户家庭经营非农化已成为农户经济实现持续稳定增长的新的增长点（史清华，张惠林，2000）。目前，农户家庭经营非农化是农民增收的一条重要渠道，也是城市化的前奏（因为仅有农村劳动力向城市集中，没有农村资本向城市集中，城市化是“化”不了的），必须高度重视。当通过这些途径把一部分农业劳动力转为非农劳动力之后，并不表示纯农户的土地资源就自然增加。还需要有相应的制度变革（下文详述）。 再次增加生产性固定资产。增加生产性固定资产与农民从农业中获得的收入有关，收入高，增加投资既有可能，又有积极性；反过来投资大，收入又高，这样就能形成良性循环。 二、制度环境的改善与农民增收的途径 新制度经济学认为，创新、资本积累、规模经济、教育等并不是经济增长（指人均收入增长）的原因，它们是经济增长本身。制度才是经济增长的原因。诺思认为，有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。私人收益或成本就是参与任何交易的个人的利得或亏损。社会成本收益为影响整个社会的成本收益。私人和社会的收益或成本之间不一致是指某个第三方不经他们同意会获得某些收益或付出某些成本。为了使经济活动的私人收益率接近社会收益率就必需清晰界定产权。从产权经济学的观点看，人们之间相互交换资源的过程其实是人们对于资源不同权利的交换过程，也即产权的交换。正是产权的存在，决定了交换过程产生的收入的归属。在我国，农民所获得的一些资源的产权是残缺的，导致利用这些经济资源的私人收益小于社会收益，即某个第三方不经他们同意获得了某些收益。一方面影响农民收入的提高，另一方面影响了资源的有效利用。再者一项资源的产权能被分割为多项权利（如使用权、收益权、转让权等），并可被界定给不同的市场主体，这是因为一项资源往往有多种属性，这些属性完全由一个人占有并不是最有效率的安排，所以一项资源的产权往往被分割给不同的个人（巴泽尔，1997）。 我国土地制度的现状。我国农村土地制度可以总结为“集体所有，分户经营”，即农村土地所有权归集体经济组织所有，农民则享有土地承包经营权。这种土地所有权与经营权的分离满足巴泽尔的有效率的产权安排，但农民取得土地承包经营权是与“成员权”联系在一起的，这就决定了取得或丧失土地使用权的无偿性。一方面，社区成员以无偿方式取得土地承包经营权，而且因婚姻、生育而新加入的社区成员也无须支付任何费用就享有同样的成员权利。另一方面，社区成员一旦退出，也得不到任何补偿。这种“无偿而来，空手而去”的土地承包经营权所造成的后果是：（1）土地承包经营权是残缺的。因为它是通过行政权力无偿赋予的，而不是通过市场交易获得的，它随时都可能被集体经济组织作再调整。（2）即使农民已拥有稳定的非农就业机会，在不能由农民转化为市民时，也缺乏脱离土地、放弃社区成员资格的动力。更不用说那些非农就业机会还不稳定的农民，他们把土地作为进可攻、退可守的职业保险。这影响了土地承包经营权所可能获得的最大收入；影响了土地资源的优化配置；影响了土地资源在纯农户手里集中；影响了纯农户（收入最需要增长的）的收入增长。因此要增加农民收入必需尽量释放土地的经济发展功能。我国农村土地承载两种社会功能：经济发展功能和社会保障功能。要尽量释放土地的经济发展功能就必需逐步剥离土地的社会保障功能。目前有三种思路，第一，国家投资用基金式的社会保障制度取代土地的社会保障功能，但成本高，短期难以实施；第二，在土地的社会保障功能难以被基金式的社会保障制度取代的情况下，把土地分为经济发展性土地和社会保障性土地（朱广新，2001）。第三，进一步界定产权，把土地作为经济发展性土地还是作为社会保障性土地的抉择权交给农民（周其仁，2001）。本文取第三种思路，进一步界定农民土地承包经营权，保证农民土地承包经营权的完整（完整的定义是获得有代价，失去有补偿），逐步过渡到市场配置土地资源。最后让土地资源在纯农户（种田能手）手里集中。 我国现存的粮食收购体制、粮食定购任务制度、粮食“保护价”制度等制度限制了农户对土地的种植选择权、产品销售权，造成农户所拥有的土地使用权、收益权的残缺（孙立刚，2001）。其结果，一方面影响了土地资源的有效运用，影响了农民收入的增长；另一方面也导致农民现有收入经常受到各种严重剥夺（朱广新，2001）。要提高农民收入，必须有制度方面的变革：即进一步界定产权：农地使用权、种植和买卖农产品的决策权、放弃农地自用的”喊价权”和交易权（周其仁，2001）。 分税制导致农民承包土地收益权的残缺1994年分税制实施以来，由于将增值税的75％和消费税等划归为中央收入，中央本级收入明显增加，而县乡两极财政却越来越困难。其原因是权、责、利不明确而形成的“财权上收，事权下放”所造成的。分税制后，由于有限的财力被中央相对集中，省级也采取了与地方其他各级分税来集中部分既得财力（如调整“两税”增量的返还比例或部分截流中央的两税返还收入等措施），从而加剧省以下地方的财政困难。同理，地市级也可以采取同样的办法，地方各级政府之间层层挤压，最终导致地位最低、谈判力最弱的乡（镇）一级政府财力最为拮据。与此同时，各级政府又将那些投入多、难度大的事层层下放。如乡（镇）财政要负担乡（镇）干部、中小学教员、卫生医务人员及大量不在编人员的工资、医疗、旅差、福利和日常经费的刚性开支。乡（镇）一级政府只有如法炮制把负担转嫁各村及乡（镇）企业上，最后落在老百姓头上。由此导致农民承包土地收益权的残缺。这一现象又被我国的行政体制和干部考核机制固化。这些情况一方面加重了农民的负担，减少了农民的收入，另一方面又减少了农产品生产和销售方面所需要的公共品的供给（因为乡镇一级政府在财力拮据时，首先减少的是公共品的供给），增大了农产品的交易费用。因此要增加农民收入，这方面的制度也要作相应调整。首先根据事权调整各级政府的税源，这本是分税制的题中应有之义。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府的收入，本级政府的收入有缺口，则通过转移支付来解决（张晓山，崔红志，2001）。这样使得乡（镇）一级政府的事权与财权相称，既减轻了农民的负担，又不担心减少农村公共品的供给。 农村的各种收费制度导致农民承包土地收益权的残缺。这方面的研究较多，我国政府也出台了农村税费改革的政策。目前理论界对这一政策有两种意见。一种意见认为，农村费改税可以减轻农民负担，增加农民收入；另一种意见认为，从减轻农民人均负担的数值来看，对增加农民收入的意义不大，反倒会减少农村公共品的供给。本文认为农村税费改革的重要意义不在于从静态看能减轻农民多少负担、增加农民多少收入；而在于给农民国民待遇（因为费容易形成乱收费，导致农民的收益遭受政府的侵害），给农民完整的承包土地收益权，给农民一个稳定的预期，从而促进农民收入的持续增长。 户籍制度导致农民人力资本产权的残缺。人力资本产权有三大特征：第一，人力资本天然归属个人；第二，人力资本的产权权利一旦受损，其资产可以立刻贬值或荡然无存；第三，人力资本总是自发地寻求实现自我的市场（周其仁，2001）。当外部条件导致人力资本产权的私人收益小于社会收益（即人力资本产权的残缺时），产权的主人可以将相应的人力资本”关闭”起来，以至于这种资产似乎从来就不存在。反过来，当外部约束不利于个人人力资源价值的实现而个人又急迫要实现这种价值时，这种约束无疑会增加人力资源利用的成本。而这正是目前农村人力资源利用的主要问题，即由户籍制度造成的长期城乡分割体制而形成的农民和城市居民在身份上的差异，导致农民人力资本产权残缺，导致农民人力资本实现价值面临高额的交易成本。因此要增加农民收入，必需改革户籍制度，降低农民人力资本实现价值的交易成本，保护农民人力资本产权。 三、政策建议 增加农民收入不仅仅是政府的事情，更是农民自己的事情。政府所要做的只是为农民增收提供良好的制度环境，提供一个能自我增收的基础。因此，目前政府为农民增收所要做的是：（1）改变农村教育投资体制，即改变农村教育中提倡的人民教育人民办（导致农村教育设施中的很大一部分比例由农民集资完成）为农村教育国家办。彻底实施义务教育，最好实施免费教育（发国债实施也值得）；再者，国家投资加大农业技术培训力度，最好是利用现有农村教育资源和农业高校资源对农民进行定期技术培训，增大农民的人力资本。（2）通过改革我国现存的粮食收购体制、粮食定购任务制度、粮食“保护价”制度等制度进一步界定产权：农地使用权、种植和买卖农产品的决策权、放弃农地自用的”喊价权”和交易权。（3）尽量释放土地的经济发展功能，保证农民土地承包经营权的完整，逐步过渡到市场配置土地资源。（4）根据事权调整各级政府税源，促进农村的机构改革和税费改革。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府的收入，本级政府的收入有缺口，则通过转移支付来解决。（5）改革户籍制度，消除农民和城市居民在身份上的差异，增加农民人力资本的价值。 农民则根据各种政策和自己拥有的资源状况，选择自己获得收入的最优途径。有非农产业优势的选择非农产业，并卖出土地承包经营权。农业产业内部也进一步扩大分工，形成各具特色农产品生产群，而且分工和专业化生产使得学习费用得以节省，加速了技术熟练过程，从而提高劳动生产率。到那时，农民增收问题就不成其为问题了。 （作者是湖北农学院经贸系荆州434025）