中国农科院农业经济研究所 何忠伟　 湖南农业大学 朱方长 陈艳芬 摘 要：指出“三农”问题的症结在于农民增收困难，分析了农民增收困难的原因，提出解决“三农”问题的途径。 关键词：三农；症结；出路 我国70%以上的人口生活在农村，众多的人口、广阔的地域、过剩的农产品构成了一个巨大的生产和消费市场，然而农民并没有从中得到过多的财富，似乎背离了亚当•斯密所指引的财富增长路径，农业、农村、农民问题却成为让每届政府和农民梦寐以求其解的难题。 一、“三农”问题的症结在于农民增收难 我国农村经济体制改革的历程表明，农村实行家庭联产承包责任制之后，农业生产力得到了极大的解放和发展，农民收入水平有了很大提高，农村富余劳动力开始从土地上转移出来；在经济体制改革转入城市以后，农民收入增长开始趋于缓慢，与城市比较而言，农业生产力水平较低，农民人均纯收入的增长远远落后于城市居民人均可支配收入的增长，农村中还有3000万人口没有解决温饱问题，农民落入了低水平的“增收”陷阱，主要表现在： 1、农产品市场化的收入减少。从1979年到1984年，家庭联产承包经营激发了农民的生产积极性，6年间农民人均年纯收入由134元提高到355元，增长1.65倍，年均增长17.6%，扣除物价上涨因素，实际年均增长14.8%，是建国以来增速最快的时期，此时农民增收主要来自农产品总量的增加。到1984年后，主要农产品短缺的状况已有很大程度缓解，粮食、棉花还发生过两次短时期的“卖难”。因此，农民靠增加产量已经难以保持农业净收益的增长。20世纪80年代中期以后，农民增收主要是依靠农产品价格上涨，1986年农民人均纯收入之所以能够增加9%，就与这一年国家对定购粮价格提高了42%有关。20世纪90年代中期后，多数农产品出现了供过于求的局面，价格大多也已明显高于国际市场，增产、提价均已无空间。入世后我国农产品市场将进一步开放，农产品价格大多只会降低而不会提高，政府也不能实行价格补贴，这会导致农民来自农业的纯收入持续下降。 2、非农收入增长放慢。农民现阶段获取非农收入的两条主要渠道，一是从乡镇企业得到的工资性收入，二是外出打工得到的劳务性收入，这是农民纯收入的两个重要来源。1990年，农民人均从乡镇企业得到的收入和外出打工收入之和是112元，1996年增加到361元，增长了2.2倍，年均增长21.5%。1997年农民这两项收入之和是414元，1998年、1999年分别为448元和491元，三年年均增长10.9%，比1990—1996年的平均增长速度下降10.6个百分点。农民非农收入增长放慢，原因之一是由于国际国内经济环境的变化，乡镇企业处在产业结构升级与换代的十字路口，高技术的机器设备替代了大量的人力，农村劳动力只好“解甲归田”，又没有其他出路，只好困在农村；原因之二是城市企业深化改革，减员增效，下岗职工再就业压力增大，纷纷采取临时措施,限制外地民工“入城”，原来吸纳农村富余劳动力的城市容量大大降低，农民进城打工的“路”也是七窍不通，农民只好滞留农村。 3、农民负担过重。农民负担过重，一个重要的原因是农村基层组织膨胀，管理成本过高以及脱离实际的达标升级活动越搞越滥，致使大部分乡村两级负债严重。目前乡一级行政人员普遍都在百人以上，200－300人也不足为奇，有的达到近千人。臃肿的机构和一些干部的滥开滥支，使乡村财政开支不断增加。同时，由于近几年农村经济环境不好，乡镇企业倒闭破产增多，乡村两级负债也随之增加。据有关资料显示，目前全国乡村两级负债总额高达3529亿元，平均每个乡镇负债298万元，每个村20万元。县至乡村的负债、亏损，最终以各种名目转嫁到农民头上，这是农民减负无法根本解决的根源之所在。农民负担过重，另一个重要的原因是在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，城乡之间基本上是“一国两策”，城市倾向较为严重。以教育为例，长期以来农村九年制义务教育实际上是由当地农民集资来办的，由于政府不办农村义务教育，农村中小学就不得不乱收费。大量的资料表明，目前农民的教育支出，成为农民负担增长的重要因素，许多农民子女辍学在家却成为农民自我减负的良法。 4、城乡差距拉大，限制了农村市场的启动。从1978年到2001年，我国农村居民人均年收入从133.6元提高到2366元，绝对量有所增长，但是城镇居民人均年收入增幅较大，从316元提高到6860元。2001年，我国城镇居民和农村居民人均可支配收入两者比例达2.9∶1。如果再考虑城市居民享有的医疗、住房等补贴因素，实际上城乡居民收入差距将达到4∶1。根据凯恩斯的有效需求理论，消费需求是由其收入决定的，城乡居民之间的收入使得他们之间的消费需求不同，双方的消费层次断裂，而农民的生产品主要集中在满足基本生活消费领域，由于城镇居民消费层次的提高，对农产品的需求大大减少，从而出现农民增产不增收的现象。 二、农民增收难的原因分析 农民增收难是由外部环境不利因素和自身不足所造成的，主要表现在： 1、农业生产成本高。由于我国农业生产成本连年上升，导致我国主要农产品的价格已普遍超出国际市场水平，原因主要有以下几个方面：一是农用生产资料价格上涨。20世纪90年代以来，国家曾几次大幅度提高农产品收购价格，但在农产品收购价格提高的次年，农用生产资料价格也全面跟进，这样提高农产品收购价格给农民带来的利好被增幅更猛的农业生产成本所抵消。二是农业要素投入结构的变化。20世纪90年代以来，农业投入的加大，使得资本对劳动的替代明显加快，导致农业生产成本上升。三是小生产与大市场的矛盾。由于我国农业分散的、小规模的经营格局，再加上广大农民科学文化素质普遍偏低，结果导致采用农业适用技术效率不高，生产成本加大。四是土地投资边际成本不断上升。随着我国人口不断增加，耕地面积日趋减少，为了进一步发展农业生产，一方面要开发成本很高的边际土地；另一方面，则要大力改造中低产田，不断加大对中低产田的物质投入和技术投入，从而使得土地投资的边际成本不断上升，农业生产成本日益加大。五是农业新品种、新技术的成本高、效益低。当前在我国农村推广的农业适用新品种、新技术，虽然有助于提高农产品的科技含量，但由于这些新品种、新技术要求较高，代价也较高，从而拉动了农业生产成本的上升。六是农民税费负担沉重。近年来，虽然从中央到地方大力治理农村的“乱收费、乱集资、乱摊派”，但由于各种收费政出多门，巧立名目，导致农民缴纳的各种税费居高不下，间接加大了农业生产成本。 2、农产品结构不合理。农产品结构不合理在一定程度上导致农产品相对过剩，从而致使价格下降。现阶段我国农户还是以农业收入为主，农产品价格对农户收入的影响呈线性关系，因此，农户对价格十分敏感。当前农民在农业结构调整上存在“蛛网循环”问题。在“蛛网循环”条件下，当生产者与消费者对价格变动同样敏感时，市场均衡难以实现，只能接近于市场在过剩和短缺之间反复振荡的准均衡状态，形成“恒定蛛网”。由于农户缺乏相应的信息和宏观指导，对农产品价格表现得更为敏感，从而形成破坏性很强的“发散型蛛网”，陷于“种什么，什么就难卖”的怪圈。 3、乡镇企业发展趋缓，吸收农村劳动力的能力下降，影响农民工资性收入的增长。改革开放以后，我国乡镇企业异军突起，一度成为支持农民收入持续增长的主要动力。进入20世纪90年代中后期之后，我国乡镇企业的发展出现了重大的阶段性变化：一是受国内买方市场和亚洲金融危机的影响，我国乡镇企业的增长速度明显放慢。二是乡镇企业进入了结构调整和技术升级的阶段，吸纳农村剩余劳动力的能力明显下降。据测算，1992～1998年期间与1980～1985年期间相比，乡镇企业固定资产的就业弹性从1.01下降到0.25，下降了3／4以上；增加值的就业弹性从0.45下降到0.27，下降了40%。受这一因素的影响，乡镇企业在90年代中后期的就业规模大幅度缩小，乡镇企业对增加农民收入的效应在逐渐减弱。 4、农民组织化程度低，农村社会化服务体系不健全。农民组织化程度较低，农户的分散生产与千变万化的大市场之间缺乏有效的组织形式和宏观指导，缺乏真正代表农民利益的组织机构，农民与政府和社会的对话地位很低，形不成对损害农民利益行为的抗衡力量和制约机制。农户的供给对市场价格影响甚微，而作为需方的国家或农产品加工和流通机构却组织严密，这种非对称性导致农民利益受侵害，农民组织化程度低在相当程度上表明农村基层民主制度不够完善。同时，农村社会化服务体系不健全，主要表现在：产前环节信息网络不健全，水利、交通、电力等设施薄弱；产中环节主要是农技推广体系不健全，农业保险不能满足需求；产后环节主要是没有建立较稳定的产后服务保障，包括农产品的加工与贮藏水平低，农村社会保障体系建设刚起步，农村小城镇建设水平滞后。此外，％农村社会化服务体系发展不平衡、地区间差异大、服务内容单一、服务网络不健全、缺乏政策和法律支持等方面，这些对农民收入目标的实现很不利。 三 、解决“三农”问题的对策 按照“十五”计划纲要提出的目标，“十五”期间农村居民人均纯收入增长5%左右，要实现这一目标必须要有新思维、新思路和新途径。 1、加快农业科技体制创新，促进农业结构调整。（1）加快新品种的培育和推广，为农业结构调整提供有效的技术供给。（2）建立农业科技社会化服务体系。各级政府要积极采取有效措施，尽快建立健全以病虫害测报、种植作业方法指导、农资新品种供应等为主的农业科技社会化服务体系，大力发展农业科技市场中介组织与信息网络系统，帮助农民解决使用农业适用科技过程中出现的困难和问题，减少农户的额外不必要投入，降低农产品成本。（3）加速农业科技产业化的进程。我国现有的农业科技体制已不适应新技术产生与扩散的要求。农业技术从产生到推广和采用存在着信息脱节，科研人员行为、政府行为、技术推广人员行为与农民行为相互背离。只有实现农业科技的产业化，使科研成果直接与农民见面，使农业科研和推广部门的科技活动与自身利益相挂钩，促使农业科研单位及时了解农业适用科技推广中的问题，并根据这些问题集中攻关，研制、开发和推广低成本、高产出的农业新品种、新技术。（4）进一步完善支持农业科技进步的财政投入机制。解决农产品成本过高关键在科技，国家应进一步明确农业科技活动为国家的公益事业，明确规定各级政府在农业科研、农技推广投入的最低增长幅度，建立一套增加农业科技投入的投资机制、监督机制和责任制，确保农业科技投入的增长高于各级财政经常性收入增长。（5）提高广大农民的科技文化素质。当前亟需通过调整农业教育结构，大力发展农业中专教育和农民职业技术教育，提高广大农民科技文化素质，培养造就一代有文化、懂技术、会管理的新型农民，为降低农产品成本、推进科技兴农奠定坚实的基础。 2、推进农业产业化经营。农业产业化经营必须做好如下工作：（1）以市场为导向，培育主导产业；主导产业是农业产业化的支柱，发展主导产业，要以国内外市场需求为导向，按市场需求发展趋势来建立。（2）加强和扶持龙头企业建设。只有形成较大的规模，农副产品成批地均衡供应，才能提高市场占有率。（3）抓好商品基地建设。（4）加强市场体系建设。市场体系建设要以初级集贸市场为基础，以批发市场为中心，建成一个结构完整、功能互补地市场网络。（5）完善经营机制。以经济利益为纽带，形成互惠互利、共兴共衰的关系，是农业产业健康发展的内在动力。 3、加大政府对“三农”的支持力度。在农民收入水平较低，连年增速缓慢，城乡收入差距不断扩大，“三农”问题较为突出的情况下，要从根本上保证农民收入不断增长，必须加大政府对“三农”的支持力度。（1）充分利用WTO规则，加大对农民的投入与补贴。根据WTO农业协议的“绿箱政策”，政府对农业科技、基础设施、农业教育、质量检测、环境保护、市场体系建设等方面的支持不受限制，因此政府应加大这方面的财政投入。这些投入不仅可以使农民获得劳动收入，而且可以增强农业的综合生产能力，为农民增收提供强有力的保证。另外，WTO农业协议中的“黄箱政策”规定，政府对农业的微量补贴可达到农业生产总值的10%，我国与世贸组织谈判的结果是8.5%，据此计算，我国对于农业的微量支持与补贴可达1800亿元左右，但目前我国的实际支持与补贴只有500亿左右。因此，我国对农业农民进行直接补贴，还有很大的空间，政府应加大对农业进城的补贴，使农民增加收入。（2）要给农民向市民一样的经济、社会政策，逐步消除工农、城乡差别。包括取消城乡户口，实行统一的身份证管理；消除城乡就业壁垒，实行统一的就业政策；在农村实行医疗保险、失业保险、退休养老、最低生活保障等制度；取消农业税和各种不合理负担，等等。政府对“三农”政策的调整与支持是农民增收的治本之策，政府应制订系统配套的政策并尽快实施。 4、加快农村城镇化进程。国内外实践经验证明，加快农村城镇化进程有利于全面发展农村经济，多途径增加农民收入，提高农民的生活水平。因此，必须把农村城镇化建设作为一项实现农民全面增收的重要措施来抓。（1）做好农村城镇化的长远整体规划与布局，科学合理地利用土地等各种资源，切不可盲目重复建设，要切合各地的实际，突出地方特色。（2）搞好小城镇的产业支持，任何一个小城镇要顺利的发育和壮大都必须以具体的产业作为经济支持，否则建起来以后就会成为“空壳城”。因此，各地在发展小城镇的过程中必须引导乡镇企业向小城镇集聚，大力发展二、三产业，繁荣小城镇经济。（3）搞好小城镇的基础设施建设，包括小城镇的交通、通讯、水电、能源市场等方面的建设，为来小城镇办厂、经商、置业的投资经营者提供一个良好的环境。（4）改革和完善小城镇的投融资、用地、户籍、购房、发展二三产业等相关政策，大力扶持小城镇的建设与发展。 5、发展农民合作经济组织，提高农民组织化水平。在组建农民合作经济组织时可以拥有一定的自主性和灵活性。（1）可以与某个企业或某些企业进行供销联合，成为龙头企业的原料生产基地。可以考虑将原料生产基地办成合作经济组织性质的联合体，通过建立农民合作经济组织增强自身的谈判地位，在与龙头企业打交道时能够更好地维护和增进农民的利益。（2）可以在开展农产品生产的基础上，自己创办农产品加工、流通企业，使之生产、加工、流通等环节联成一体，形成相对独立的产业体系和合作经济组织性质的龙头企业，获取更高的经济效益和社会效益。（3）可以用部分产品与龙头企业联合，以其余产品组成相对独立的一体化产业体系，更加灵活、更加充分地利用自身和龙头企业的各自优势。总之任何一种形式的组织要依据主客观条件选择对农民最有利的发展模式，体现出农民自身的主导作用和创造性。