林彰云　中共邵阳市委党校经济学教研室副教授 [ 摘要 ] 保护农民权益是关系中国发展全局的关键。实现和发展农民的权益必须采取如下五大举措：农民直选乡镇官员；组建具有独立性的农会；允许农民自由迁徙；调整分配关系；猛力发展农村教育。 [ 关键词 ] 农民权益 保护 对策 [ 中图分类号 ] [ 文献标识码 ] [ 文章编号 ] 在日本的成田机场，有一个农民因为不愿离开自己世代耕种的土地，机场建设方被迫将这位农民的土地保留在机场内，这说明外国法律对农民权益的极致保护。此事例对中国这个农民大国深有启迪。中国全面实现小康的重点和难点都在农村。能否处理好与农民的关系，是事业成败的最大关键。“全面小康”是惠及十几亿人的小康，而中国的国情是，尚有60％以上的人口在农村，他们的生活水平明显低于城市居民，差距在拉大，特别是农村还有3000万贫困人口，有6000万人徘徊在温饱线上。如果不充分实现和发展农民的利益，中国“全面小康”的目标就难以实现。没有农民的小康就没有全国人民的小康，就没有国家的现代化。保护农民权益是关系中国发展全局的关键，我们的执政党和政治家，我们的知识分子和广大农民行动起来，采取切实措施保护好农民权益。 一、乡镇官员由农民直接选举产生 政治权利是经济利益的根本保障。一个政治权利没有保障的社会阶层，其经济利益不会安全。整个社会都要从传统的轻徭薄役和局促的村民自治中解放出来，从更为根本、更为广阔和全面的角度、从宪法和法律的层面、从政治层面考虑和保障农民的权利。保护农民权益的主体是谁？一是农民自己；二是党政官员；三是其他社会力量，如理论界新闻界等等。比较而言，农民的自我保护、其他社会力量道义上的声援有点软，党政官员的保护最硬。党政官员掌握着以国家强制力做后盾的政权机关，他们对农民权益的保护的权威性最高、有效性最强——倘若他们真心代表农民利益的话。中国最基层的乡镇一级官员跟农民距离最近、交往最多、利益接触面最宽，因此二者间产生利益摩擦的可能性也最大。乡镇官员在行使权力过程中，如果没有制约，以权谋私、侵犯农民权益的现象必将出现。要保证乡镇官员始终代表农民利益，就必须把他们置于农民的制约之下——把他们上台和下台的决定权交给农民，赋予农民直接选举乡镇官员的权力。民主首先解决的是，政治权力的合法来源问题。从政治管理系统角度来看，民主是作为选民的人民自下而上的授权，它与集权体制自上而下的授权乃是根本对立的。农村政治改革的核心，是从法律角度厘定国家与社会的主要关系。农村社会的民主和自治，是国家和社会分权划界的历史大潮的一个主要部分之一。通过民主选举，乡镇政府的合法权利将来自农村选民，我们应该研讨实现整个农村社会的民主和自治的操作路径。选举应由村庄推广到乡镇，推广到县城。真正的选举（包括村官选举），直接改变了权力的合法来源：当选者的合法权力，乃是由选民授予，而不是由上级授予。直接选举相对于间接选举，减少了授权的层次和环节，降低了代理成本，它是一种具有更高民主程度的选举形式。由农民直接选举乡镇官员，使乡镇官员明白自己的权力来自于农民，自己的政治生命取决于农民拥护与否，这能大大增强乡镇官员对农民负责、为农民服务的意识。农民直选乡镇官员，也有利于农民的意愿和要求更迅速地、“原汁原味”地传输到乡镇官员，从而避免由代理人转达所不可避免的信息失真现象。也有利于农民更直接、更经常、更有力地监督乡镇官员，从而避免监督软约束下的漠视乃至损害农民利益的现象。 农民直选乡镇官员，首先要迈过的一道坎就是，乡镇党委的官员如何产生？在目前政治架构下，党委在乡镇政权体系中居于主导与核心地位，党委的产生方式对其它政权机构的产生方式及其运行有着深刻的影响。由于这一问题的敏感性，有人提出先绕开这一问题，容后解决。其实这一问题是躲避不了、绕不开的，企图绕开它只会拖延问题的解决，而拖得越久越加积重难返，处理起来越棘手。所以农民直选乡镇官员，首先应改变传统的委任方式，直选党委官员。当然党委官员是由本乡镇的全体农民党员，加上居住在本乡镇的非农民党员直选产生。其次，乡人大代表，由本乡镇有选举权的全体农民直选产生。这一点现行法律有明确规定，但必须纠正实际操作过程中的许多不规范、乃至违法现象。再次，乡镇长由本乡镇有选举权的全体农民直选产生，（副乡镇长及中层干部由乡镇长提名，乡人大决定）。 不仅要赋予农民选举权，尤其要赋予农民被选举权。一个触目惊心而谁也没有重视的确凿事实是，欲当选乡镇官员，必须具备所谓的“国家干部”资格。以纯粹的农民身份挤入乡镇官员圈子，可谓难于上青天。（即使有个别农民偶然成为乡镇官员，有关部门也会急急忙忙地为其办理“转干”手续。莫非谁以农民身份站在乡镇官员行列，贵族们便心中不舒服吗？）事实上长期剥夺10亿农民被选举为乡镇官员的权力，这是极大的不正义，是对农民权益的严重损害。在政治文明建设的号角声里，必须明确，农民享有与所谓的国家干部平等的被选举权，也可以当选为乡镇官员，在此方面农民不应受到任何有形或无形的限制。以农民身份而行使乡镇公务，更可能做到权为农民用，情为农民系，利为农民谋。并且一个农民被选为乡镇官员后，完全没有必要为其“转”什么“干”以抹掉其脚杆上的黄泥巴。他完全可以作为地地道道的农民而出任党委书记或乡镇长等。他任期届满若未继续当选，则仍回去当农民。 在农民直选乡镇官员的过程中，出现上级组织中意的人与农民中意的人不一致的情况时怎么办？只要乡镇选举没有违法，我们就要尊重农民的意志，尊重农民选举的结果，承认选举有效。（当然要在有关法律中明确规定，只有具备一定基本条件的公民，才能成为乡镇官员侯选人。）一个真正代表农民利益的上级组织，它提出的候选人一般应是农民也中意的人。如果上级组织提出的候选人得不到足够的农民选票，要么是因为上级个别领导出于私利推出并不优秀的候选人；要么是因为上级组织未能做好选举工作，工作方式不对头或工作效率太低，新形势下执政党必须重视做、善于做选举工作。 实行农民直选乡镇官员，就要破除农民民主素质不高的论调。判断农民的民主素质高不高的标准是什么？这个标准主要就是看农民是否希望、是否能够选出真正代表农民利益、诚心为农民服务的人担当乡镇官员。是的，农民的文化水平也许不高，他们的某些生活方式也许不文明。但这并不妨碍农民选一个为自己办实事、办好事的人来当官。所以农民具有参与直选的起码的民主素质。何况农民的民主素质只有在民主实践中才能逐步提高，假如不让农民在直接选举中接受民主的洗礼和熏陶，农民的民主素质即使是高的，也会慢慢低下去的，这就是用进废退现象。共产党执政之前在自己领导的农村革命根据地里，就实行过直接选举，在她执政半个多世纪后，难道还不相信农民有参与直选的能力吗？ 二、组织具有独立性的农会 从1988年至2000年，农村县乡政权的规模增幅普遍达十倍以上，一般地，一个乡镇的工作人员由过去的十几人、二十几人发展到今日的一百多人、二百多人。县乡吃财政饭的人员达3200万。保护农民权益就要减少农民供养的乡镇工作人员。这些工作人员所担负的一些工作，就可以移交给农民自治组织——农会。面对复杂的利益矛盾，分散的、彼此隔绝或联系松散的农民的个人的维权行动，往往被忽视与轻视。在以市场为主要导向的未来竞争中，今后相当长的一段时期甚至几代人里，农民无疑都处于劣势地位，无论从他们的受教育程度、信息拥有量，还是其实际拥有的政治资源、经济资源和文化资源，可以说都处于绝对劣势，仿佛无足轻重。然而数量非常庞大的中国农民一旦“组织”起来，就会象毛泽东所说的那样：其势如暴风骤雨，迅猛异常，无论什么大的力量都将压抑不住。他们将冲决一切束缚他们的罗网，朝着解放的路上迅跑。要尽早结束几千年中国农民一盘散沙的局面，农民必须有自己稳定的权利和利益代表，在每一个具体的权利和利益面前，和社会、和其他各种利益团体进行平等博弈和谈判。古往今来，中国农民从来不缺乏道德意义上的代言人，比如有良知的知识分子；但也从来缺乏真正意义上的利益代言人。之所以似乎全社会都在呼吁忽视农民的危险，但似乎也从没有人，或者至少很少人能够及时地实际解决具体的哪怕是微小的农民利益和权利，原因就是还没有哪个政府和社会团体部门能对农民负责，没有哪个社会团体与农民结成经济利益共同体，没有任何组织宣称或直接代表农民参与法律、政策制订，替农民说话办事，以有效地维护农民群众的合法权益；原因就是农民群众在政治上还没有组织起来，农民没有自己的组织，没有自己的“娘家”。全社会都应满腔热情、不带成见地热情扶持农民自己的维权组织，这是保护农民权益的关键一步。农民只有组织起来，他们表达利益要求的声音才会更洪亮，他们的生存景况才会受到更充分的关注，他们的利益诉求才会获得更认真的重视，他们才能与其他利益集团抗衡。历史经验与现实境状启迪我们，保护好农民权益，就必须把农民组织起来，就必须成立农会！许多政府原有的管理经济事物和社会事物的权力，要交还给农民自治组织——农会、各种专业行会、合作经济组织、社会服务社团等。民间组织将越来越在农村社区生活中唱主角。让政府成为法治下的有限政府、“小政府”，把资源集中用于推进现代社会福利体制建设，用于公共道路、社会治安、土地管理、水利管理、公共建筑等社区公共服务。把以前过度集中到县乡政府的权力让渡给农村民间组织——农会，这是继联产承包制之后的重大制度创新，是保护农民利益的一个革命性举措。这样的农会应完全由农民选举产生，对农民负责，受农民监督；这样的农会应独立于官方，不能变成执政党与政府的一个工作部门；这样的农会应独立于其他社会团体，散放着浓郁的山野田园气息；这样的农会应敢于和善于为农民的权益呐喊、抗争。 三、允许农民自由迁徙 现行的二元户籍制度和一些城市不断变本加厉的就业歧视政策，使广大农民陷入结构性、制度性的机会不公状态，阻碍了他们向上流动和发展的空间(比如北京市从1996年起，公布限制外来工的行业和工种，1996年为15个，1997年34个，1998年36个，2000年猛增至103个)。农民工是城市的建设者和社会财富的创造者。可不少人对此有错误的认识，一是认为农民工季节性的流动加重了交通部门的负担。其实交通的压力主要来自于交通设施滞后、缺乏适当的引导等因素，而且农民既是生产者又是消费者，流动刺激了交通消费，为交通部门增加了运营收入。第二个错误观点是农民工增加了城市容量，与城市下岗职工争夺就业岗位。事实上，农民进城，往往从事的是一些劳动强度大、没有保障的行业，别人不愿意干，而城市生活又离不了，以自身吃苦耐劳的优势参与城市建设，为城市的发展做出了贡献，这与下岗职工的再就业并不矛盾。中共十六大明确提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。因此，必须把农村劳动力转移问题上升到改革、发展和稳定的高度来认识，采取各项措施，理解农民、善待农民，将农村劳动力转移工作纳入正轨化、组织化轨道，公正、合理地认识农村劳动力转移问题。 实现农村劳动力的转移，就要修改《宪法》，赋予公民迁徙的自由，允许农民自由迁徙，允许农民自由寻找能增大自身权益的居住地、工作场所和新的机会。废止把农民禁锢在贫瘠土地上的不公平政策，废止歧视、限制农民的户籍制度。第一步可考虑在大城市、沿海发达地区打工多年的农民工。按自愿原则，让这些农民工及其配偶子女把户口从原住地迁入打工地，并给予他们同打工地本地居民完全一样的身份、完全一样的机会。要为迁入城市的农民提供法律援助，要将迁进城市的农民纳入城市社会保障和最低生活保障范围，使他们老无所忧，真正与城市生活融入一体。要放宽农民自由迁徙的条件，允许农民自由地从乡村迁往城市，允许农民再从城市迁回农村，允许农民在农村不同地区间自由迁进迁出。10亿农民的大流动，这是一幅何等波澜壮阔的历史画卷啊！在流动中，生产要素将重新优化配置，利益格局将重新调整，农民潜能将发生新的聚变和裂变……总之，中国社会面貌将发生新的变化，农民的数量将在流动中减少，农民的地位将在流动中上升，农民的利益将在流动中增加。这就是农民自由迁徙的成果。 四、立即调整分配体制 有文献估计，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元。农民平均每年的净负担是155亿元。在1979年－1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍。从1979年到1997年，国家和城市又从农村拿走2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地乃以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿以上的“剪刀差”。这笔剪刀差，同1953-1979年间国家为了高速工业化所汲取的7000亿剪刀差相比，考虑物价因素，数额之巨，几乎不相上下。过去十几年里，农业已基本成为一个无利可图的产业。尽管国民经济以7%-8%的速度在增长，但农民的收入基本停滞不前。特别是1997年以后，虽然农民收入的平均水平还在以缓慢的速度增长，但大多数以农业为主的农民，其收入实际上是下降的。2000年农民人均货币收入，只相当于1990年城镇居民的水平，整整落后10年。2001年城乡人民真实的收入差距大约为6倍。2003年１—３月份，社会消费品零售总额*１１１０９亿元，其中，农村消费品零售总额３８８０亿元，其份额只占社会消费品总额的３０％，其增长幅度也比城市低３个百分点。城乡剪刀差不降反升。如果过去工农剪刀差还在3：1之内的话，现在则实际上至少已经达到5：1、6：1甚至更大。童大焕先生提出，如果农民参与城市化生产和分配的路径受阻，农民会不会被抛弃？我们的城市、我们的制度和政策安排，是否仍然在抛弃和歧视、挤压农民？中国从事着最落后的农业生产的农民，反而承担着最大的重负，占国内经济总值不到15%的农业，要养活70%的人口，每年还要另外承担3000亿的税费。对每一个农民身份的公民，包括百岁老人和刚出生的婴儿，要按照一个地区所谓的农民人均收入5%或者7%征税，而不是实行和城市社会成年公民同样的标准，按照800元或者1200元月收入的下限征税。这样的制度设计运作的结果是那样的荒谬：中国相对富裕的城市人口每人每年平均交纳税费不到50元，而贫穷的中国农民每人每年平均交纳税费却在200元以上。全国乡镇政权负债达2000亿左右，这些财政窟窿最后还得用农民的劳动成果来填补。1980年代改革给中国农民以极大的政治解放和经济提升、一定程度上拉近了城乡差距、形成了城乡间的良性互动之后，1990年代开始中国社会又出现了新的城乡二元分化。10年来，中国大部农村没有能够充分分享到城市高速度增长的好处，相反，城市社会和沿海地区在享用农村廉价劳动力的同时，还向农民工强行收取暂住证、务工证、计划生育证等费用（每人每年数百元），每年总额达数百亿之多。统计失业率，只统计城镇，而把广大的占人口70%的农民令人吃惊地排斥在外。至于医疗保险、养老保险等等现代文明社会普及的基本福利，更是与数亿中国农民绝缘。 政府实行的城市偏向分配政策和制度，使农民受到了歧视性的“非国民待遇”，导致了城乡居民之间收入和负担的严重失衡。因此，保护农民权益不能单纯地治理乱收费问题。关键在于改革城市偏向的分配政策和制度，实行城乡平等的分配政策和制度。抑制农民和其他社会集团收入差距扩大的趋势，实现国民财富的公平分配。如果分配体制排斥农民利益，而国家政策和制度安排在协调和改善这种分配关系状态上无所作为，甚至加剧了这种状态，那么，社会各群体合作的可能性将会越来越小，冲突和对抗的可能就会变成现实。通过根本性调整分配关系，才能切实保护农民利益。为此，必须着眼于保护农民权益，着眼于增进社会公平，大力调整分配关系。调整要立即进行，不能等，不能拖，早调整早见效，快调整快见效，大调整大见效。调整的实施方案按科学决策程序进行优选。这里提几点具体的小举措。首先，停止向60岁以上、18岁以下的农民收税。允许这些人承包一定面积的“口粮田”，但豁免他们的缴税义务。对18——60岁的农民，严格遵循有收入才征税的原则。其次，积极筹措用于农民的养老保险与医疗保险、用于农村水利建设、植树造林、道路交通、义务教育等方面的资金。办法一是从出售国有资产的收入中，提取一部分；二是硬性压缩国家机关的行政管理开支，从中挤出一部分；三是清查国家安排的农村扶贫资金和农业综合开发资金，追回被挪用、甚至被腐败分子侵吞的一部分；四是暂停给财政供养人员加薪，从增工资的计划资金中抽取一部分；五是从城市建设资金中抽取一部分；六是从国家购买农民土地的购进价和售出价的差额中提出一部分；七是清查高收入者的纳税记录，从他们补交的税金中提取一部分；等等。再次，建立工农产品价格监测体系，若“剪刀差”过大，则限定销往农村的工业品的最高价格，同时对生产农产品的农民给予现金补贴。严格坚持和进一步完善对种粮农民的直接补贴制度。补贴金额要合理，到位要及时。 五、猛力发展农村教育 今天中央的教育拨款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的农村教育只得到8%的中央财政支持。义务教育的投入严重不足、教育经费分配严重不公导致城乡义务教育水平差距巨大，导致农村上百万儿童失学、流动农民工的孩子无处上学等等。现行的公立高校高额收费政策，使许多贫寒农家的学子陷入求学无门之地，一个农户培养一个大学生，往往意味着全家更多的人迅速陷入社会的更底层，一个读书人可以使农民一家人迅速由小康堕入贫困。虽然有少数受教育程度不高的农民经过顽强拚搏成为市场经济的弄潮儿，但这毕竟是少数。教育的不公，无疑从起点上使农民处于“不能翻身”的境地。 农民权益的保护程度,是和农民自身的素质、能力呈正相关的。发展农村教育，是提高农民素质、增强农民能力的前提和基础。目前农村劳动力的文化素质和技术素质普遍较低，大多数农民只掌握了粗放型、浅层次的劳动技能，对技术要求高的经济作物、精养畜牧业，特别是储存、商业、信息等二、三产业经营难以适应。因此，为了保证农村劳动力能够有效转移到能获得更大利益的就业岗位，必须提高农村劳动力的基本素质，强化农村劳动力的培训工作，猛力发展农村教育。首先，中央政府和省级政府应承担农村义务教育开支的70%以上。地方政府首脑应对所辖区域的农村义务教育负全面责任，若农村义务教育不能达标或虚假达标，地方政府首脑应为此引咎辞职。其次，允许重点高中、重点名牌大学按市场原则向生员收费，还可通过其他渠道创收，使其自负盈亏、自我发展、自我约束。把国家原来投向这些高中、大学的资金转投向农村义务教育。其三，对因经济困难而无力接受中小学教育或高等教育的农家子弟，金融机构放给无息或低息贷款，由就学者从业后偿还。其四，对在农村连续任教10年以上者，发给乡村教育津贴。加强乡村教师的职业道德教育，严格整顿农村中小学劳动纪律。实行乡村优秀教师和城市优秀教师短期交流制度（时间至少一学年），互相到对方的学校任教，期满各回原单位。组织城市有爱心、有知识的青年志愿者到乡村学校服务2——3年。