内容摘要：取消保护价收购是我国农村政策的重大调整，但政府支持农业发展、保护农民利益的责任应该不减反增，需要调整的是承担责任的方式和方法。从我国农村和整个国家现代化的长远战略需要看，尽快建立起农民养老金制度是最佳政策选择。目前，我国建立农民养老金制度的条件基本成熟，以产品换保障的方式，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，由农民定额缴纳其粮食产量的20％作为保险费，就既能保证国家粮食安全，又能建立起年积累额超过1500亿元的农民养老金制度。实现上述政策目标需要的只是将目前用于保护价收购的资金微调为对缴纳保险费农民的直接补贴。与此同时，建立这样的制度，最重要的是给农民机会，给农民提供一个建立农民养老金制度的思路和框架。 目前，我国绝大多数地区都已基本取消了保护价收购政策，随着我国加入WTO的进展，取消保护价收购政策势在必行。但取消保护价收购政策后，要有效保护农民利益，保证粮食安全，必须有新的替代性政策。在各种可能的替代性政策选择中，建立农民养老金制度应该是最佳政策选择。 一、取消保护价收购是我国农村经济发展和市场取向改革进入新阶段后采取的一项正确决策，是粮食市场供求关系发生重大变化，粮食安全有了保障以及应对WT0规则的必然要求 取消保护价收购，放开粮食市场，发挥市场对粮食供求和价格的调节作用，有利于粮食市场的长期健康发展，有利于建立和完善农村社会主义市场经济体制；取消保护价收购，可以给农民正确的价格信号，有利于农民按照市场需求调整农业结构，提高农产品的质量，发展订单农业，从长远看有利于农民通过结构调整提高收入，真正走向市场；允许多主体参与粮食流通，有利于壮大农民经纪人队伍，发展以农产品流通为主的农村第三产业，破解“卖粮难”问题；多渠道参与流通，有利于降低国有粮食企业收购量，逐步减少和化解国有粮食企业的历史包袱，加快其改革进程，改进管理和服务，减少基层干部与农民的矛盾；社会资金参与流通，可以减少财政和银行用于粮食收购的资金，分散粮食市场风险，提高资金利用效率；取消保护价收购，有利于使粮食储备回到合理水平，走出“农民高负担、企业高价格、新粮变陈粮、陈粮变亏损”的怪圈，实现资源优化配置。 特别是我国加入WTO后，保护价收购政策明显与WTO规则相矛盾，取消保护价收购，推进农村政策与国际接轨，也是我国经济适应全球化和WTO规则的必然要求。 总之，取消保护价收购不仅对粮食市场和农民收入会产生多方面的积极影响，而且为国有粮食企业的进一步改革和国家粮食政策、农村政策的重新定位提供了新的机遇。 二、取消保护价收购是我国农村政策的重大调整，但政府支持农业发展、保护农民利益的责任应该不减反增，需要调整的是承担责任的方式和方法 实行保护价收购政策的出发点是发展粮食生产，提高农民收入，保护农民利益，实践“三个代表”的重要思想。保护价收购政策是我国目前农村政策中的核心政策，但该政策是对农民的间接支持，其保护的不仅仅是农民。目前，其保护的重点实际是国有粮食企业，实质是城镇居民获得了低价粮食，相反，农民得到的实惠非常有限，甚至因粮价长期低迷而增产不增收，国有粮食企业因超量储备而陷入亏损和破产边缘，财政也不堪重负，政策没有达到预期目标。包括减税、降低计税价格、降低生产资料价格等政策选择，也是对农民的一种间接支持，基本都属于减轻农民负担的范畴，实施这些政策显然都是非常必要的，但政策实施难度大，不确定因素较多，政策效率也不会十分明显。 根本原因在于，我国农村经济已经发展到了一个新阶段，粮食生产技术、生产能力有了大幅度提高，粮食市场已经由供不应求转变为供大于求，粮食安全有了切实保障。在这样一个新阶段，农村政策必须根据新的形势进行战略性调整。农村政策的重点不应该再是扶持保护农业和粮食生产发展，而应转向稳定和提高农民收入，并根据新形势调整保护农民利益的方式和方法。 为提高政策效率，应从重点对农产品进行价格保护来稳定和提高农民收入，转向重点对农民进行直接补贴来稳定和提高农民收入。这是从“以物为重”的传统保护政策转向“以人为本”的新政策。实践证明，通过加大对农业和粮食生产的扶持力度很难达到提高农民收入的目的。因此，我国目前的农村政策应进行战略性调整，调整的取向应该是突出重点，转换对农民利益的保护方式，即从以价格保护为主的全面保护，转向以农民为主的重点保护；从以价格保护为主的间接支持政策转向对农民进行直接补贴的政策。 在新的政策没有出台前，取消保护价收购会影响农民收入和种粮积极性，应该采取积极的补救措施，防止出现粮食生产的大起大落。 与此同时，政府应按照保本微利的原则定期发布粮食指导价格，加强对粮食生产的指导和保护；完善粮食期货市场和现货市场，引导生产，分散风险；鼓励粮食产销区建立稳定的产销关系。 三、调整农村就业结构，推进城镇化，逐步建立农民退休制度，是稳定和提高农民收入的根本出路 保护价收购是政府应对“三农问题”的重要举措，但“三农问题”的核心是农民问题，根源在于人多地少的国情制约了农民收入增加的空间。只有发展二、三产业，推进城镇化，减少农民，扩大农地经营规模，实现农业现代化，农民收入的稳定和提高才能进入良性循环的轨道。但目前农民工城镇化因缺乏社会保障而存在后顾之忧，老年农民因无退休制度而不能及时退出农业生产，拓展农民收入空间的两条主要途径都缺乏制度保障，这使提高农民收入只能局限在农业结构调整的范围内，而不能通过减少农民这样的方式，主要通过人的调整来实现农业结构的调整。为此，必须通过制度创新，切实建立农民的农业退出机制和农民工城镇化的进入机制。发达国家的经验表明，建立和完善城乡社会保障制度是建立农民的农业退出机制和农民工城镇化的进入机制的根本出路。这也应是我国破解“三农问题”的最佳政策选择。 四、建立农民养老金制度是破解“三农问题”，完善农村社会主义市场经济制度体系的内在要求 取消保护价收购政策后，按照计税或种粮面积抵扣农业税的方式对农民实行直接补贴，拿出一部分粮食风险基金对农民的损失给予补偿，都是稳定和提高农民收入，保护农民利益的重要政策选择。但从农村和整个国家现代化的长远战略需要看，建立农民养老金制度是对农民利益最有效、最全面的保护，也是确保农村改革发展稳定的制度保障。 建立农民养老金制度，加快农民从传统的土地保障向现代的社会保障过渡，具有多种政策功效：(1)完善农村核心制度建设。承包制是我国农村体现效率原则的核心制度，农民养老金制度则是农村亟待建立的体现公平原则的核心制度。只有确保公平和效率的两大核心制度建立健全起来，农村市场经济的发展才有制度保障。(2)实现经济的良性循环。从建立农民养老金制度入手，解除农民的后顾之忧，调整、稳定农民的消费预期，启动农村市场，扩大内需就抓住了的关键环节。(3)加快城镇化进程。经济的良性循环和农民工就业和消费预期的稳定，可以创造更多的就业机会，降低城镇化成本，提高城镇化效率，走出一条主要通过调整城乡人口结构而不仅仅是调整农业结构来提高农民收入的新途径。(4)应对WTO，破解“三农问题”的需要。“三农问题”，一直是中国现代化面临的最大难题。由于我国目前还没有发达国家支持和保护农民的退休计划和养老金计划等政策载体，因此，要避免农民、农村和农业在加入WT0后受到更大的冲击，必须尽快建立起我们自己的农民退休制度和农民养老金制度，为实施“绿箱”政策提供政策载体，为促进农村剩余劳动力等资源的非农化、城镇化配置，加快农地规模经营和农业现代化进程，从根本上改变农业低效弱质、农村人多地少、农民收入低且不稳恶性循环，奠定破解“三农问题”的制度基础。(5)提高家庭保障能力，完善农村稳定机制。农村的稳定是中国社会稳定的基础，但长期以来，我国农村只能通过能力越来越脆弱的家庭保障来实现。农民养老金制度则以制度的形式，将国家和社会的控制和稳定机制延伸到农村社会成员的家庭和个人生活中去，建立农村长期无从建立的稳定机制，进而从根本上保证中国农村的社会稳定。而且，农地经营规模的不断扩大，会提高农民储蓄自养和家庭保障的能力，进一步完善以家庭保障为基础，社会保障为补充的稳定机制。(6)应对老龄化的挑战。随着老龄化、城镇化、家庭小型化的发展和观念的变革，特别是最早实行计划生育的群众已陆续进入老年，传统家庭养老保障模式受到严重挑战，计划生育的基本国策也受到严重威胁，建立农民养老金制度则是应对上述挑战的有效政策工具。 由此可见，在改革思路上将粮食流通体制改革与农村社会保障制度建设结合起来，促进农民利益保护措施的制度化，推进农村和整个国家的现代化进程，是时代发展的必然要求。 五、建立农民养老金制度的条件基本成熟 中国目前既已达到发达国家建立农民养老金时的经济发展水平(我国人均GDP1987年已达到13个欧盟国家建立农民养老金制度时的最低水平，1994年达到其平均水平，2000年达到最高水平，滞后时间目前为15年—112年)，又拥有农产品、土地经营权等丰富的潜在社会保障资源和传统组织资源(一直延伸到乡村的农村基层组织、国有粮食企业)，建立农村社会养老保险制度的政治经济社会条件都已基本成熟，应将建立农村社会养老保险制度提上政府的议事日程，应及时将社会保险制度建设的重点由城镇转向农村。而建立这样的制度，最重要的是给农民机会，给农民提供一个建立农民养老金制度的思路和框架。 六、农民养老金制度必须适合农民的特点和需要，以产品换保障的方式建立农民养老金制度是现实可行的，需要的只是政策的微调 城乡社会保障制度有着不同的产业基础和生活基础，农民养老金制度不能照搬城镇模式。在我国农产品商品率和农村经济市场化程度不高的情况下，以产品换保障的方式，直接以农产品缴纳保险费建立农民养老金制度，有助于将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，有助于农产品的市场实现，有助于同时满足农民对现金和社会保险制度的渴求，也是对纯农户的一种有效保护。 农民养老金制度实行缴费确定型的完全积累的个人帐户模式。在不额外增加财政负担的情况下，国家可以通过调整现行政策目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，承担起建立农民养老金制度的财政责任，达到加快建立农民养老金制度的目的。以2000年国家财政支出为例，政府可以集中以下资金用于实施产品换保障计划：(1)用于主要农产品的价格补贴758亿元； (2)中央和各地的粮食风险基金360亿；(3)用于保护价收购的资金 220亿；(4)其他各项支农资金。上述仅前三项政策资金就已达到 1338亿。若将上述政策资金的大部分或全部用于实施产品换保障，不仅不会影响这些政策的执行，而且可以同时取得建立农民养老金制度的政策效果。 以上述前三项政策资金为例，若将其全部补贴到农村劳动力身上，以2000年人口普查的5.614亿农村劳动力计算，人均可获得238元；以农村劳动力年均粮食产量1642斤的20％实行产品换保障并进行定额补贴，即328斤计算(约相当于同期农民纯收入的7％)，每斤可获得定额粮食补贴0.72元，以每斤粮食0.50元的市场价格计算，可筹集产品换保障资金人均402元，即个人帐户每年可积累402元左右，全国农村可积累产品换保障基金2256亿元左右。这样，农民退休后仅从上述资金来源建立的个人帐户领取的保险金就可以达到城镇 1／3左右的给付水平。若加上个人帐户的其它积累(超额缴费、非农化收入、计划生育对象的补贴)，保证农民退休后正常生活的目的完全可以达到。 随着城镇化的推进、国家财力的增强，农村人口的减少，农村社会养老保险的水平也将随之提高，农民种粮的积极性也可以获得持续保持。如此巨额的产品换保障基金，一旦与资本市场联系起来，无疑将对整个经济产生非常积极的影响。即使只拿出上述资金的一半，每年也会形成1500亿左右的产品换保障基金。若能将另外一半用于建立农村大病医疗统筹，整个农村社会保障制度将会很快建立健全起来。如果政府能进一步加大财政转移支付力度，农村社会保障的水平将很快会提高到一个新的水平。 与此同时，产品换保障是一种供给约束型制度，可以在扩大农村社会养老保险范围的同时，避免由于需求的推动而引起的供给不足和财政开支失控。产品换保障的政策设计可以按照国家财政提供的支持额度和农民缴纳农产品的一定比例对农民进行直接补贴，既可以保证财政开支的可控性；又可使农民直接感受到国家的财政扶持，提高农民的积极性。而且政府主要是提供政策支持，政府作为农村社会养老保险制度建设的责任主体也可以成功地构建起来。 七、以国有粮食企业和农业产业化龙头企业为主体，构建产品换保障服务机构，有效调控粮食市场和农村经济 应本着尊重历史，面对现实的原则；改革粮食流通体制，逐步解决国有粮食企业的历史包袱，并把国有粮食企业逐步培育成为农业产业化龙头企业。 在市场化运营的前提下，改革后的国有粮食企业，可以发挥其在仓储、检测、整晒、烘干、人才、资金、加工、销售等方面的既有优势，适量收购参与产品换保障计划的农产品，承担起农产品向保险费的转换职能，承担起对粮食市场和农村经济的宏观调控职能。具备条件的农业产业化龙头企业，也可改造为产品换保障服务机构。 在政府的高价补贴政策作用下，产品换保障服务机构不仅能保证收购粮食的数量和质量，而且优质农产品的市场销售问题也会迎刃而解。更重要的是，产品换保障服务机构和农民都可以成为国家粮食储备和产品换保障的投入主体，进一步减轻国家在实施粮食安全政策和社会保障制度建设方面的财政责任，以低成本建立起农民养老金制度。 以国家粮食储备为例，按照国际粮食安全警戒线，国家粮食储备不得低于年消费量17％—18％的要求(目前我国国家粮食储备实际超过55％，属于超安全储备)。按照13亿人口，人均消费800斤，即大约需要储备粮食1768亿—1872亿斤。若将上述产品换保障的农产品全部用于国家粮食储备，可完成国家粮食储备1841亿斤，基本可以由农民缴纳的保险费，而不需要国家财政资金，就能满足国家粮食储备需要，保证国家粮食安全。这样，政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金，即使每斤补贴0.50元，也只需要920亿元左右，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，由农民自己建立起农民养老金制度。 八、充分利用农村行政组织系统的组织资源优势，构建产品换保障服务网络，减轻农民负担，促进农村基层组织职能转换 建立农民养老金制度是政府的基本职责。政府只需增加农村基层行政组织产品换保障的职能，就可利用其比较健全的行政组织系统，发挥农村基层组织的资源优势，迅速构建起遍及全国的产品换保障缴费给付服务网络，以低成本建立起农民养老金制度，实现农村基层行政组织职能的转变。而且，政府在履行其社会保障职能时可以不再增加农民负担，相反可以将部分税费包括农业税划入产品换保障基金，作为管理运营费用。或者在承担产品换保障职能时，不再从产品换保障基金中提取费用，达到既减轻农民负担，又以新的方式树立为民办好事、办实事的形象，从而取信于民，得到广大农民的信赖和拥护，增强各级基层组织的凝聚力、战斗力，促进新型的党群、干群关系的形成，进一步保障农村政治和社会稳定。 九、实施土地换保障，建立老年农民退休制度，完善农业双向退出机制，加快农业的规模经营和现代化进程 在城乡社会保险制度框架基本建立后，农民工和老年农民都可以土地换保障的方式纳入社会保险体系，老年农民则可实行退休制度。这样，完善农民双向退出机制和规模经营双向扩大机制就有了制度保障，农村劳动力素质也可以得到及时更新和提高，这恰恰是我国农业现代化所梦寐以求的目标。 十、加强调查研究和可行性论证 粮食市场的稳定、农民收入的提高和农民养老金制度的建立问题，是一个复杂的系统工程，是我国农村政策的重大调整，涉及农业部、财政部、粮食局、农业发展银行等众多部门，只有对其需要的配套政策和措施进行深入的专题研究，才能提出明确、周密、可行的实施方案。 毫无疑问，本届政府在解决城镇突出问题，建立城镇社会保险制度上已卓有建树，建立农民养老金制度的原理与城镇是共通的，而其意义和影响则决不亚于城镇，将其提上政府的议事日程，则会在破解“三农问题”上取得突破性的进展，则会在实践“三个代表”重要思想上以实际行动取信于9亿农民。而且，粮食流通体制改革是本届政府的五大承诺之一，如果以产品换保障的方式建立农民养老金制度，不仅粮食流通体制改革可以一步到位，而且是一项功在当代、惠及子孙、关乎国运的德政工程。 劳动和社会保障部农村社会保险司博士、调研员 卢海元