摘要：WTO的农业协议，对成员国的国内农业支持水平和范围作了规范，它对我国的农业支持体系和农民收入都将产生影响。如何运用WTO规则加快农业发展，保障和提高农民收入，是本文探讨的主要内容。 一、WTO框架下的农业支持政策及其在我国的运用状况 WTO《农业协议》允许对农业的补贴一般分为三类："绿箱"政策、"黄箱"政策和"蓝箱"政策。"绿箱"政策指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，并且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划，成员方无须承担削减义务的补贴，共有12项。它是政府在执行农业计划时制定的，其费用是由纳税人（财政）而不是从消费者中转移而来的，而且对生产者没有直接影响的农业支持措施，因此，免予减让。主要包括：（1）政府一般性服务，如科学研究、病虫害控制、培训、技术推广与咨询、商检、市场营销和促销、基础设施建设等服务；（2）以粮食安全为目的的公共储备；（3）国内粮食援助；（4）与生产不挂钩的直接收入支持，如作物保险、自然灾害救济、结构调整援助、环境或储备计划、地区援助计划等，这些方面的补贴，不要求削减。我国现已使用的"绿箱"政策有6项，分别是政府一般服务支出、用于粮食安全目的的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、自然灾害救济支出、农业环境保护补贴、落后地区援助补贴。其余6项政策尚未使用。"黄箱"政策是指对生产和贸易可能产生不公平的政策。如价格支持，营销贷款，种植面积补贴，牲畜数量补贴。种籽、肥料、灌溉等投入补贴等，这些补贴大部分要求予以削减。但是，《农业协议》对"黄箱政策"也作了一些例外的规定，使"黄箱政策"中的一些补贴不受协议的约束和限制。通常用综合支持量来衡量"黄箱"政策的大小，允许发达国家对农业的"黄箱"补贴占农业产值的5％，发展中国家为10％，中国为8．5％。我国农业补贴中的"黄箱"补贴支出主要包括：一是价格支持措施，即粮棉保护收购价格；二是农业生产资料补贴。农业协议规定，一些与农产品限产计划有关的"黄箱政策"如休耕补贴等，可纳入"蓝箱政策"，免予削减承诺，不受农业协议的约束和限制。我国因财力有限，目前还没有实施这类政策。 农业协议对国内支持政策的划分，是对国内农业支持范畴的规范，是WTO各成员国必须遵循的。因此，如何利用"绿箱政策"加大农业支持力度，成为各国政府农业施政的一个重要导向。根据WTO关于农业补贴政策的规定，当前我国农业补贴政策使用中还存在一些突出问题：一是补贴政策利用得还不充分。在"绿箱"政策中，对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划中的政府资金补贴、通过资源停用计划提供的结构调整援助、农业生产者退休或转业补贴等6项补贴政策尚未使用，还有较大余地。同时，现有的"绿箱"政策中，一些并没有用在农业生产发展上，比如农业基本建设投资中，大部分用于大江大河、城市防洪等。"黄箱"政策利用也不充分，特定产品的支持力度更低。按我国承诺综合支持量8．5％计算，我国用于"黄箱"政策的支持还有相当的空间。二是补贴重点不够明确。表现在对农业生产和流通进行多环节、多类别的补贴，几乎覆盖到农产品生产和流通的全过程，补贴面广、补贴分散，针对性不够，而且带有短期化的倾向。三是管理体制运行不畅，补贴效率不高。有关农业补贴的政策，分别掌握在财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，降低了农业补贴的效率。四是补贴重流通，轻生产。多年以来，国家为了保证城乡居民粮食等主要农产品供应，给予了粮食等主要农产品购销差价以大量的补贴，由于财力有限，这就相应地减少了对生产环节的补贴，影响到农产品竞争力的提高。 二、加入WTO对我国农民收入的影响 （一）限制了我国政府对农业的宏观支持空间，间接影响农民收入 我国已经加入WTO，政府对农业的支持范围和力度必将受到影响。在目前我国实施的农业支持政策中，有一部分不符合"绿箱政策"的规定，须作减让，尤其是今后在农产品价格保护制度、生产资料补贴等方面的支持措施将受到限制，这显然不利于我们通过政府干预的办法来调控市场，保护农民的利益。 （二）在国内和全球经济增长放缓的形势下，农产品市场的波动，直接对农民收入产生影响 在国内和全球经济增长放缓的形势下，农村经济发展受制于经济周期和国际市场的影响。从近期看，由于国际市场农产品的成本和价格较低，我国农业经营规模小，土地密集型的大宗农产品生产会受到较大冲击；具有比较优势的劳动密集型产品市场开拓能力不强，农村经济发展面临的外部冲击更大。 农民收入增长问题是农村经济发展中最为突出的问题。我国农民收入问题的症结依然是受需求约束和农产品有效供给不足，而这一问题在短期内难以解决。我国农民的弱势是经营规模小。随着我国农业生产成本的较快上升，粮食等大宗农产品价格已接近或超过国际市场价格。土地密集型产品进口的增加使一些生态脆弱的土地会由于竞争而退出耕作。国外优质价廉的农产品有可能大量涌入，这将引起国内农产品价格下跌，加重主要农产品"卖难"，影响农民收入。但却会推动农村劳动力的外流进程。因为中西部与东部地区收入差距的加大，中西部地区农民将加快向东部地区的转移，包括向非农业和农业产业转移。从长远发展看，加入WTO造成中西部地区产品价格的下降将成为劳动力外流的"潜力"，而东部地区的发展机遇将构成中西部劳动力外流的"引力"。据全国农村固定观察点报告，农民外出劳动力占全部劳动力的比重已从2000年的20．9％升至2001年春的23．3％。其中江西省高达48％，四川省31．9％。外出劳动力中有80．9％年龄在40岁以下。跨省区流动占45．8％。 （三）农村就业人口增长，就业弹性下降，农民工资性收入增长空间有限 我国农民工资性收入主要来源于乡镇企业就业和进城打工收入。加入WTO后，由于乡镇企业普遍存在规模小、技术含量不高等问题，面临着前所未有的市场压力，其总体规模不会有大的扩张，对农民收入增长的贡献将减少。"八五"期间，我国的就业弹性仅为0．108，"九五"期间已低于0．1。由于产业增长结构（产业之间和产业内部）的变化，致使农民收入的增长明显慢于同期经济的增长，农民收入增长的弹性系数大大缩小。 与农民收入关系最为密切的第一产业所占比重不断下降，从1978年的28．1％降为2000年的15．9％，对农民收入影响程度相对较小的二、三产业所占比重有了比较明显的提高。经济运行环境的深刻变革、三次产业的不断升级换代，客观上使观念陈旧、技术水平低下、生产方式落后的农民增收难度增大。回归分析结果表明，农民收入与第一产业的弹性系数为1．33，明显高于第二产业的0．52和第三产业的0．62。 尽管有研究表明，经济每增长一个百分点，大致只能吸纳60万人就业，但是农民作为一个整体，是我国文化水平和技术水平最低的一个群体，农村劳动力的剩余，是低素质人口的过度膨胀和简单劳动力的严重过剩。如前所述，过去十多年，我国第二产业增长更多地依赖于电子信息技术等新兴产业快速增长的带动，传统产业特别是以农产品为原料的产业增长平缓。在第三产业中，邮电通信业的增长显著快于零售贸易餐饮业的增长，其较快增长并没有为农民增收提供大的空间。 （四）中国农民在劳动密集型农产品市场上就业机会增加 中国有着丰富的廉价劳动力资源，可以通过此资源禀赋加强劳动密集型农产品的出口，成为出口农产品的主要国家。劳动密集型手工耕作农产品，像绿色蔬菜、坚果、水果及经加工的虾和鸡等。这些农产品的出口将为仍依赖补贴的农民创造出可观的利润，将抵消由于小麦、玉米和大豆等应用高度机械化生产手段生产的农产品进口可能猛增所造成的影响。但是劳动密集型农产品受卫生与植物卫生措施、过渡期产品特殊保障机制制约，尤其是根据过渡期产品特殊保障机制承诺，如果我国向WTO某一成员国的出口增长显著，进口国可以对我国产品采取保障措施，征收高额附加关税，只要不超过2－3年，就不需要对我国进行补偿。 （五）农业经济发展面临资源和需求的双重约束 我国农业和农村经济发展整体上已从以增加农产品产量、保障供应为主进入了一个以增加农民收入、注重提高农产品质量和效益为主的新阶段。1978－1996年间，农产品价格指数上升5．5倍，而1996－2000年间全国农产品销售价格指数累计下降了22．6个百分点，农民直接现金损失达3000亿元以上。但我国农产品价格仍高于国际农产品市场价格20％～40％，短期内农产品供大于求且价格持续下跌的趋势在农业结构没有得到根本性转变之前很难遏止，农民依靠农产品价格来提高收入的可能性不大。 在需求方面，截止2000年底，城镇居民吃穿消费占全部消费的比重为49．2％，其中吃占39．2％；农村居民吃穿所占比重还要更高一些，达54．1％，其中吃的比重达49．1％。消费需求的增减变化直接影响居民对农副产品需求的大小，从而影响农民收入。 由于进口农产品大量增加，促进我国土地资源短缺的沿海发达地区农业结构调整，有利于增加特色农产品的出口。20世纪80年代我国的农产品出口以土地资源型的农产品为主，90年代以来，水产品、蔬菜、果品、花卉和部分畜牧产品成为大宗出口产品，而这些土地消耗少、劳动消耗多的产品，在加入WTO后，有相对优势。随着国际市场环境的改善，有利于扩大出口，增加农民收入。 三、全球化背景下中国农民收入提高的思路 （一）根据WTO规则，改革农业支持政策和运行机制 WTO的总目标是促进自由贸易，农业协议中对于国内支持的总体思想是削减，因为许多国内支持措施是妨碍自由贸易的。根据加入WTO后加快农业发展和现代化的要求，运用农业补贴政策保护和支持我国农业发展的核心，应围绕提高农产品的国际竞争力和增加农民收入，调整农业的投入结构，农业补贴的重点要从农产品流通领域向农业生产领域转移，从支持农业产量增长向支持农民收入增长转移。 1．加强对农业补贴的集中统一管理，最大限度地发挥其对农业的保护、促进作用。中国加入WTO后，我们应根据WTO对农业补贴的限制，建立统一管理下的灵活农业补贴政策机制，调整和优化对农业支持的管理体制和支持结构。 2．突出重点，提高资金补贴效益。我国要根据国内外农产品的最新竞争态势，重点补贴优质化、专用化农产品，绿色产品以及精深加工农产品生产，提高这些产品的国际竞争力。 3．调整部分现有政策的支持领域。国内支持问题，与市场准入、出口竞争一起，构成世贸组织农业协议中的三大核心内容。中国加入WTO后，关税及非关税壁垒要相应降低，关税配额的实施及对私人部门的分配将使进口量增加。即使通过价格手段使用WTO对发展中国家的微量支持优惠条件，受冲击农民的利益也难以完全保障，特别是价格支持手段无法直接针对目标人群，应付收入问题效率低下这就要求在加入WTO对经济整体有益的情况下，通过收入再分配达到帕累托改进。由于"黄箱"政策对提高农业竞争力有直接作用，应考虑在"黄箱"补贴允许的规模内，根据粮农出售给政府商品粮食的多少，凭发票直接领取相应数量的补贴。削减目前流通领域的一些其他补贴，转为对农业生产者提供大宗农产品新品种的补贴，提供低价农用柴油、农用电、农药、化肥、农膜、农用机械等的补贴。 （二）制度创新，为提高农民收入创造良好的制度环境 制度创新，包括对现有行政管理体制和政府机构的改革与创新，直接关系到农业和农村经济的发展，关系到农民的切身利益，对整个国民经济将产生极其深刻的影响。 十六大报告提出要"统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。"为此，（1）加强政府引导，完善管理服务。以WTO市场准入原则为指南，逐步减少直至取消计划经济时代的数量管理措施。各级政府要做好信息服务工作，逐步形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化就业信息服务网。开展多种形式的职业培训，逐步建立起职业培训与农民分工分业相衔接的机制。政府设立财政专项资金，对在培训期的农民给予一定的生活津贴补助，对于分工分业后的农民创办新产业提供贷款等。（2）根据不同经济区域特点，制定并实施不同的增收政策，缩小地区间农民收入差距。东部地区要在大力发展优质高效创汇农业的同时，把加快乡镇企业二次创业和推进城镇化结合起来，加快农村劳动力和人口的战略性转移；中部地区要发挥比较优势，加快农业结构调整步伐，加快发展畜牧业和促进粮食等农产品加工转化，提高农业比较效益；调整粮食保护价范围。政府应将粮食保护价范围，从全国逐步缩小限定在粮食主产区和集中产区，以保护粮食主产区和集中产区农民的生产积极性，促进该区农民尽快稳定增收。西部地区要抓住国家西部大开发的机遇，做好退耕还林、还草工作，因地制宜地发展特色农业、生态农业和草食畜牧业，并组织好劳动力有序输出。（3）鼓励农民兼业。2001年全国农村劳动力总数为4．8亿人，据测算，其中大约有2．2亿人在乡镇企业和城市打工，留在农业领域内从事种养业生产的有2．6亿劳动力，他们绝大部分采取兼业化的经营方式。分工分业为农民创造大量脱离土地的就业机会，使兼业的农民专业化；促进了土地经营的集中和农业生产规模的逐步扩大。 （三）创新农民组织 目前在我国农业组织结构中，是以政府和农户的两极结构为主，在政府和农户之间缺少非垄断性的各种服务组织、非政府组织（如行业协会）以及农民的自有组织。加入WTO后，如果仍以个体农民作为"绿箱政策"的施政载体，仍然要个体农民面对规模经济下生产的国外农产品，面对新的贸易保护形式--绿色壁垒的冲击，并要求农民与上述种种相抗衡，结局是可想而知的。 在与城市集团进行产品和服务的市场交易中，分散的农户天然就处在弱势地位，如果农户不能联合，即使政府给予干预和保护，也无法避免农民利益流失。国外经验表明，农户只有按照合作社原则联合起来，才能改善自己的市场谈判地位，保护自己的利益，从而使农民参与市场交易活动的主体从个人转变为合作社。通过合作社的经营活动，获得农民的市场利益，这是保护农民利益的根本办法，是持续提高农民收入的出路。在发达国家，各类行业协会和民间环保组织及非政府机构已成为农民利益的代表，在政府与市场之间起着重要的桥梁作用，是保障农民利益的组织保证。目前，广大农民正在自愿、民主的基础上，建立各种专业合作社、专业协会、专业研究会。这种组织符合合作制的原则，入社者具有主动性和积极性，适应了市场经济要求，维护了入社者的利益，切实为群众服务。因此应积极发展各种形式的股份合作企业，按股份合作的原则建立组织，搞好经营管理和分配。促进合伙经营、股份制企业、企业集团的发展，使分散的个体经营和企业通过各种形式联合起来，聚集资本，扩大规模，增强实力，提高素质。 （四）扩大农民就业渠道，增加农民非农收入 我国农业和农村经济发展整体上已从以增加农产品产量、保障供应为主进入了一个以增加农民收入、注重提高农产品质量和效益为主的新阶段。农民增收途径由传统的依靠提高农产品产量和价格向农业、非农产业并举、多种经营共同发展的方向转变。在这个阶段，农民就业问题的着眼点从局限于农村内部转移到放眼城乡全局；转移渠道从局限于乡镇企业转移到走农村工业化和城镇化相结合的道路；转移方式从局限于就近转移到就近与跨区域、跨城乡相结合。农民分工分业应根据不同区域进行战略性调整，形成不同的要素增长极，实现要素流动和优势互补。 富裕农民，必须减少农民，繁荣农村必须推进城镇化，这是世界各国现代化的基本规律，是当前中国促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大战略措施。1998－2000年，农民人均来自农业的收入已连续3年减少，收入的增加主要靠非农收入。1998、1999、2000年农民人均增加的非农收入分别是当年农民人均收入增加量的139％、2 10％和2 12％。根据国际经验，发达国家在人均国内生产总值达到3000美元以后才出现买方市场，而中国人均才900美元就出现了工农业产品低水平过剩。其重要原因就是农村人口过多，农民收入上不去，巨大的农村市场没有活跃起来。 据统计，改革开放24年来，我国农村劳动力的转移人口为1．3亿。目前从事非农产业的农村劳动力有1．58亿人，占中国劳动力总数的33％，其中农村富余流动人口达8961万人，约占农村总人口的18．6％。而农业总产值仅占GDP的 16％，农产品出口额占出口贸易总额的4．9％。农民收入的增长取决于收入总额的增长，取决于农业人口数量的减少。 （五）注重经济政策对扩大农民就业渠道的作用 回归分析结果表明，政策支持与农民收入关系非常密切，财政支农支出与农民收入的弹性系数高达1．08。即财政支农资金的增加可以带来农民收入更大幅度的增加。 我国农村人口占总人口的2／3，但是政府财政用于农村发展的各类支出仅占总支出的10％－15％，占GDP总量比重的1％。与发达国家相比，农业领域的公共投资不足是我国农产品在国际市场上缺乏竞争力的主要因素之一。2000年国家用于农业科研的经费仅仅相当于粮、棉出口补贴的1／10，粮食流通补贴的1／100。用于农业基础设施建设的投资和病虫害防治和动物疫病防治、食物卫生检疫、农业信息体系等方面的投资严重不足。我国农业"绿箱"政策的支持水平占农产品生产总值的平均值远远低于美国、欧盟和日本等发达国家，我国农业生产者面临的基本设施条件也与发达国家存在较大差距，这些都使得我国单位农产品的私人投入成本大大高于发达国家，并且仍在不断增加。 如果政府投资能够延伸至流通领域及其相关行业，我国粮食产品的国际竞争力可大为提高。这样有利于维持和提高农民收入，通过生产基础条件的改善和科研能力的提升，增强农业和粮食生产今后进一步上升的空间和发展的潜力，中国就可在经济全球化背景下保持我国粮食生产能力和粮食安全的可持续性。