——访银监会合作金融机构监管部主任张功平（上） 呼吁了多年的农村信用社改革，终于在今年取得了实质性的进展。今年８月１８日，国务院召开深化农村信用社改革试点工作座谈会，对即将在８个省?市?开展的试点工作进行了部署。 受国务院委托，银监会具体负责这次农村信用社改革的组织实施。就这次深化改革的诸多问题，日前记者对具体负责农信社事务的银监会合作部主任张功平进行了专访。 农信社改革的两大重点 记者：农村信用社的改革一直是各方面关注的焦点，近年来提出的主要改革模式有哪些？ 张功平：１９９６年底，农村信用社和中国农业银行脱离行政隶属关系，农村信用社改革进入了一个新的阶段，几年来，农村信用社改革一直没有停止。有关方面也提出过多种改革方案，其中比较有代表性的有以下几种： 一是自下而上逐级参股组织联社的形式。这是行社脱钩后成立的农村金融体制改革部际协调小组提出的方案，即从县、市、省一直到中央，每级都按合作制原则组建联社。中央领导同志曾经做过一些议论，但最后还是否定了，主要还是担心农村信用社作为地方金融机构，出现风险以后，难以发挥地方的积极性，责任的最终承担者仍然是中央。 二是将农信社改造成股份制的形式。这是国家体改委成立的专题调研小组提出的方案。主要思想就是否定合作制，把农信社按照股份制形式改造。这个方案呈报给国务院领导之后，也没有得到认可。 三是组建一家由中国农业银行总行控股的公司，在基层由农业银行和农村信用社联社共同组建。这是国务院专题办公室提出的方案。这个方案提出后，在农村信用社和农业银行系统都进行过讨论，双方对此都不太同意。在南京举行的一次座谈会上，基层信用社的一些同志提出，很多基层农业银行的规模和资产质量都不如农村信用社，这样由农业银行控股是不合适的。这些意见得到了与会中央领导的重视，否定了这一方案。 记者：这次深化农村信用社改革和以往比起来，有哪些不同点？ 张功平：农村信用社的改革关键是在两个方面：一是构筑一个什么样的产权模式，是合作制还是股份制？还是其他的？另一个就是农村信用社交给谁去管理？谁负责农村信用社的风险？这两大问题一直困扰着农村信用社改革的推进。 这次出台的改革方案突出的特点，一是在产权模式上，突出了产权多样化和股权多元化，而不是一刀切。在产权形式上，可以是股份制，可以是股份合作制，也可以继续完善合作制。在股权方面迈向多元化，谁都可以投资。这是最大的一个不同点。 另一个就是谁来管理，谁来负责的问题。这次改革一个突出的不同点就是把农村信用社交由省级政府来进行管理，同时，国家银行监督机构负责监管，农村信用社自主经营、自担风险、自我约束、自我发展。之所以要把农信社交给省级地方政府管理，主要理由是：省级政府的管理能力、认知水平、金融意识上比下面的地方政府高出很多，交给基层地方政府管理最大的弊端，就是容易造成地方行政对金融不恰当的干预。因此，方案明确指出，省级政府不能将对农村信用社的管理权力下放给地（市）、县、乡（镇）。 社区性地方金融机构含义深刻 记者：农村信用社改革的一个目标就是办成社区性地方金融机构。这个新提法有哪些深刻含义？ 张功平：社区性地方金融机构，是这次改革对信用社在性质上的一种界定。过去我们一般把农村信用社界定为农村集体金融组织，后来称为合作制的金融机构。现在农村信用社可以是股份制的，可以是股份合作制的，也可以是合作制的，因此“合作制”、“集体”等称谓都涵盖不全。 社区性指的是一定的范畴和明确的区域，乡、县、地市都可以是社区，社区性金融机构就是在一定范围内组建并为所在社区提供金融服务的金融机构。 地方金融机构，主要指的是农信社是为地方经济发展服务的，是在这个地方设立的金融机构，是对农信社服务对象、服务区域的界定。为什么没有提“地方性”？主要是因为这种表述容易无结尾地方政府的金融机构。 中央不是甩包袱，而是帮助地方消化包袱 记者：在管理体制改革方面，信用社的行业管理将交由地方政府负责。有人认为，这是将巨大的包袱甩给了地方政府。您怎样看？ 张功平：农村信用社交给省级政府管理问题，现在有一种说法是，认为农村信用社是一个大包袱，中央背不动了，甩给地方了。我觉得这个说法不恰当。农信社确实有历史包袱，但形成的原因是多种多样的。农信社不良资产，有一些是由于国家宏观政策的变化造成的，如乡企改制、取缔“五小”等，造成了一部分贷款死滞，还有农村基金会管理整顿等，也造成了一部分的不良贷款。但是很大一部分是在地方经济非良性发展过程中造成的，有些是地方行政干预、行政借款等形成的。我举个例子。就企业转制这一项，这些年来共形成农村信用社不良贷款大约８６０多亿元；而现在所有的县、乡政府及干部借款４００多亿。二者加在一起，就达到１２００多亿元，而目前农村信用社总的亏损挂账为１３００多亿元。 为了帮助农村信用社消化解决包袱，这次改革中，国家还拿出资金，解决消化历史包袱大约１５００亿元，只剩下５０％由地方和农信社自己解决。除了中央给政策，地方还得努力去解决。因此不是把包袱甩给地方，而是中央帮助地方解决历史包袱。 即使没有其他改革，就是中央扶持这一条，全国绝大部分农村信用社都会自己发展起来。农信社这几年已经发生了很大的改变，每年减亏力度很大。全系统最高时亏损达到２２０亿元，去年仅有５０多亿，即使没有优惠政策，明年全系统的扭亏为盈也会实现。所以，甩包袱的说法是不正确的。 担心基层政府的干预 记者：交给省级政府管理，这对他们的管理水平是个巨大的挑战。 张功平：这个情况是个现实。有些省级政府也在议论，不大愿意承接这件事情，表示没有这样的人员，也没有这方面的经验。 现在我最担心的是基层的干预。现在很多宣传上有误导，误认为是交给地方基层政府管理，这是不恰当的，我们就是交给省级政府统管，而且不能层层下放管理权。 在交给省级政府管理问题上，有一个重要原则就是政企分开。省级政府管理，是对信用社宏观上的管理，不是微观管理，去直接指挥其信贷业务。省级政府要按照国家的方针政策，加强对信用社的约束。现在有一些反馈，一些县政府表示：农信社你现在归我管啦，明年再放１０万元以上贷款，必须经过我批准。这完全错误理解了这次改革的内容。 交给省政府管理，既是这次改革的一个重点，也是一个难点。要把握好这个尺度，确实要求各个方面对此有一个清楚的认识。这样对省级政府的管理水平是个巨大挑战：既不能直接干预业务，又要实行管理，还要对出现的问题承担一定责任。而信用社都是在基层地方政府眼皮底下活动，省政府不可能把手直接伸到基层，还必须依靠基层政府了解情况、协助管理，但又不能让它直接干预。 我担心县级政府，认知水平不够，容易对基层县联社产生影响。 现在看来，试点方案推出后大多数地方还是比较积极的，特别是看到国家的优惠政策后。全国３０个省市，有２１个省市申请参加试点。一些省市的观念也发生了很大的变化，认识非常到位。如山东省就表示，通过这次试点，不仅要利用好政策，而且要给信用社创造一个良好的发展环境。对地方政府欠信用社贷款的，一律要求清还。