2025年中央一号文件提出，着力壮大县域富民产业。这是在城乡融合大背景下推动乡村产业发展思路的一个重要变化。其核心是把县城作为重要增长极，推动县镇村产业联动，增强县域经济的活力。深刻认识和理解县域富民产业的内涵与动因，把握其发展路径，对于贯彻落实党的二十届三中全会提出统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，加快县域城乡融合发展，促进农民就业增收，具有重要意义。

 

县域富民产业是对乡村产业的扩展

 

2022年和2023年的中央一号文件连续对发展县域富民产业作了阐述和部署，在2024年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记对做好“三农”工作作出重要指示，强调“要积极发展乡村富民产业，提高农业综合效益，壮大县域经济，拓宽农民增收渠道”。由此兴业、强县、富民成为提升乡村产业发展水平的重要思路。这实际上从发展的空间载体、主要产业内容、发展目标等方面对以往的乡村产业发展思路进行了拓展和调整。

 

在空间载体上由重点着眼于乡村转向以县城为重心的整个县域。党的十九大提出乡村振兴战略以来，发展乡村产业，构建乡村产业体系，成为农业农村领域的重要任务。2019年国务院《关于促进乡村产业振兴的意见》尽管明确“乡村产业根植于县域”，但同时又提出“以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径”。导致在实际中容易把乡镇和村作为乡村产业发展的主阵地，忽视了县城在乡村产业中的地位和作用。进入“十四五”以来，中央逐渐更加重视县城在乡村产业发展中的辐射带动作用。2021年国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出：“推进县镇村联动发展。强化县域统筹，推动形成县城、中心镇（乡）、中心村功能衔接的乡村产业结构布局”。2022年，中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》则提出“县城是城乡融合发展的关键支撑”，并要求“发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力”。2023年中央一号文件再次要求：“完善县乡村产业空间布局”，并明确提出：“支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区”，“提升县城的产业承载和配套服务功能”。2024年中央一号文件再次强调要求“提升县城综合承载能力和治理能力”。由此，形成了以县城为重点，辐射带动乡镇和中心村产业发展的总体思路。

 

在产业内容上由以“农字号”为主体向制造业和现代商业流通业拓展。乡村产业发展的重点内容往往偏重依托农业农村资源的“农字号”产业。2019年国务院印发的《促进乡村产业振兴的意见》中，提出重点发展现代种养业、农产品加工流通、乡村特色产业、休闲农业、乡村服务业。实际上，特色农业、农产品加工流通和农文旅融合、农村电商成为乡村产业发展的主体构成部分。随着县域富民产业的提出，国家更加重视承接大中城市的疏解产业，发展优势明显、带动能力强、就业容量大的非农产业。2022年中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，县城要“突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业”。同时，提出“根据需要配置公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施”。要“健全商贸流通网络。发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地，建设具备运输仓储、集散分拨等功能的物流配送中心”。2023年中央一号文件则提出，引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业。这表明，承接大中城市疏解产业，发展劳动力密集型的制造业成为发展县域富民产业的重要举措。

 

在政策目标上由侧重农民就业增收转向兼顾农民增收与县域经济发展。农民增收是“三农”工作的中心任务。发展乡村产业，是解决农民就近就地就业的重要举措。这也是历年来中央反复强调的。特别是新冠肺炎疫情以来，面对农民转移就业出现的困境，近年来国家大力推动乡村产业发展，解决农民就业增收问题。但是，多数中西部地区县域经济发展动力不强，“农业大县、经济小县、财政穷县”是困扰区域协调发展的难题。因此，近年来中央积极推动县域经济发展。2024年中央一号文件提出构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，也是要统筹县域经济发展与农民就业增收双重目标。

 

发展县域富民产业是实现县域城乡融合发展的必然要求

 

由乡村产业扩展到县域富民产业，既是促进农民就业增收和增强乡村产业发展活力的现实要求，也是贯彻落实党的二十届三中全会提出的统筹新型城镇化与乡村全面振兴，加快推进城乡融合发展的重要举措。

 

发展县域富民产业是解决农民就近就地就业增收的现实选择。近年来，乡村劳动力从事农业产业比例持续下降，非农就业成为农村劳动力的主要就业途径。2024年，非农就业占乡村劳动力数量的60%以上，工资性收入在农民可支配收入中占比为42.3%，成为农民收入的第一大来源。当前我国经济发展进入新常态，农民外出就业呈现放缓态势。2024年农村劳动力年均外出增幅仅为1.2%。与此同时，随着国际环境不确定性加大，沿海地区外向型产业面临压力，出现农村外出劳动力回流势头。在这种大背景下，增加农民就近就地就业机会成为实现农民持续增收的迫切要求。但对于大多数年轻劳动力和长期在外务工的劳动力而言，由于长期处于城市生活环境，加之务农经验较少，难以适应农村生活环境，他们也不愿意回到农村。县城既有较为完善的商业和公共服务体系，同时房价和生活成本相对较低，还有本乡本土的归属感，成为返乡劳动力落脚和乡村外出劳动力的第一站。在这种情形下，支持县城承接大中城市疏解的劳动力密集型产业，或者发展农产品加工流通和各类商业服务业，为农民提供更多的就业机会，成为解决农民就近就地就业的现实选择。

 

强化县城承载能力是增强乡村产业活力的有效路径。当前我国经济进入高质量发展阶段。对于农村经济而言，同样也要由以数量增长为主导转向以质量提升为主导。增强县城的产业服务和配套功能，可以为中心镇、中心村的生产基地、加工站点提供质量检测、产品研发、物流配送、品牌培育、市场营销等配套服务，推动县域主导产业转型升级，提高产业发展的质量和效益。同时，推动农产品加工向县城的园区集中，可以提升产业规模效应，发挥集群优势，提升县域主导产业的整体竞争力。此外，相较于乡村，县城基础设施相对完善、人才资源丰富、建设用地供给相对充裕，把县城作为乡村产业发展的主要承载空间，也可以缓解当前乡村产业发展面临的人、地、钱等方面的瓶颈制约。

 

强化县镇村联动促进富民产业是加快县域城乡融合发展的内在要求。“十五五”时期，我国乡村全面振兴进入关键阶段。加快县域城乡融合发展将成为重要推动力和突破口。县城是我国新型城镇化的末梢节点，发挥县城对乡镇和中心村的辐射带动作用，以县城的人才、技术优势，为乡镇、中心村的产业发展提供服务，支持乡村资源的盘活利用，既体现了新型城镇化与乡村全面振兴的统筹，也在一定程度上实现了县域要素的优化配置。县镇村联动，实际上是围绕特色主导产业统筹优化县域的产业空间布局，以县城为枢纽、乡镇为节点，广大农村为基地，形成产业各环节的协同配套，从而打造县域循环经济体系，也体现了县域城乡融合发展的要求。

 

一县一策多路径发展壮大县域富民产业

 

县域是乡村振兴的基本单元，推动县域富民产业发展，既要遵循优质化、品牌化、绿色化、智能化的发展趋势，更要结合每个县域经济的特点，因县施策，围绕本地资源优势，选择主导产业，以改革创新推动县域的要素优化配置，推动县镇村产业联动，为农民就地就近就业提供机会，实现县域经济高质量发展。

 

坚持深化改革推动县域要素优化配置。壮大县域富民产业，重点是做好土特产文章，发挥农业多功能和乡村多元价值，推动县域产业融合发展。县域内各种要素的优化配置，尤其是引导各种现代技术、人才和资金进入乡村，是充分挖掘乡村各类资源潜力的关键。这就需要进一步深化改革，特别是深化农村各类资源资产的产权制度改革，为县城各类现代要素进入乡村创造条件。

 

坚持因县施策多路径丰富产业业态。不同的市县资源区位条件不同，产业选择也有很大区别。2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确了5类县城发展的大致方向。对于多数农业县市来说，既需要充分发挥特色农产品优势，推动产业链延伸和供应链打造，同时还要在农文旅融合发展、农村电商、乡村服务业等领域下功夫，丰富乡村新业态。具有区位优势的县市，也要积极承接大中城市疏解的劳动力密集型产业，与后者联办各种产业园区，为农民创造更多的就业机会。

 

坚持以县城为枢纽推动产业集群发展。发挥县城的增长极作用是县域富民产业的关键。一方面，要从全产业链建设的角度，强化县城作为县域主导产业总部基地的配套功能，完善技术指导、产品创新、质量检验检测、仓储物流配送、产品深加工以及绿色化智能化生产等方面服务，支持乡村的高标准建设和初加工标准化规范化，促进整个产业链条的转型升级；另一方面，推动具有明显规模经济效应的环节向县城集聚，形成产业集群，提升产业整体竞争力。

 

坚持“硬”设施和“软”服务并重优化发展环境。县镇村产业联动，需要县城与乡镇、中心村基础设施的互联互通。因此应从县域主导产业发展的视角，统筹县域道路、交通、网络以及冷链物流等硬件设施的建设，为产业发展创造良好的基础条件。同时，更要重视软环境建设，健全主导产业的质量标准体系、金融服务体系、数字化信息服务体系、职业劳动力培训体系等，为县域产业高质量发展奠定软件基础。（来源：《农村工作通讯》  作者：张照新  工作单位：农业农村部农村经济研究中心）